報告摘要
2018年12月22日，特朗普拒絕簽署不包含修建美墨邊境牆57億美元的臨時政府支出法案導致美國政府部分關門。自1974年美國國會預算暨截留控制法案通過以來，美國共經歷21次政府關門事件。特朗普是歷史上第一個在執政期間一年內發生3次政府關門事件的總統，且最近這次政府關門時間創歷史新紀錄達到34天。
美國政府關門根源於美國三權分立的制衡制度，避免政府無節制的行政開支。本輪政府關門事件主要是因為特朗普和民主黨之間就修建美墨邊境牆問題出現嚴重分歧，特朗普及兩黨對於修建邊境牆是否能有效阻止非法移民持截然不同的觀點。特朗普堅持修建邊境牆是為了兌現其競選承諾，也是為了2020年大選鞏固票倉。特朗普的硬核執政態度及兩黨日益加大的政見分歧和對2020年大選的爭奪導致政府關門遲遲得不到解決。
特朗普執政以來因減稅法案的實施導致政府財政收入減少，與此同時，經濟刺激計劃導致財政支出大幅增長，日益攀升的財政預算赤字成為國會關注的焦點，是此次政府關門事件的直接原因。中期選舉民主黨重掌眾議院，分裂的國會導致特朗普執政面臨更大的阻力。 伴隨著政府關門時間的持續，特朗普面臨更多方面的壓力，1月25日簽署了臨時支出法案暫時結束關門狀態。2月12日兩黨達成了原則性協議，計劃為修築邊境牆提供13.75億美元資金，這一協議仍需特朗普總統通過。從此次關門事件導致的經濟損失甚至超過修建邊境牆預算及特朗普總統最終的妥協來看，這一協議仍很可能獲得通過。2月5日，特朗普總統發表國情諮文，反覆強調兩黨應團結一致使美國再次偉大，在修牆資金額方面，最終總統與兩黨博弈後仍將達成協議。
一、 美國曆史上的政府關門
美國政府關門是指因國會參議院、眾議院兩院未能一致通過政府預算撥款案而導致聯邦政府無支出預算、部分機構關閉並停止相應服務。根據美國1921年預算與會計法案及1974年美國國會預算暨截留控制法案，任何全權預算支出(discretionary spending)必須通過相應的年度政府算出預算案(appropriation bill)的支持方有效。在預計預算案因故延遲的情況下，政府可通過持續決議案(continuing resolution)對預算進行授權。如果兩者均未能按時頒佈將出現資金缺口(funding gap)，當資金缺口出現時將關閉受影響的機構與服務，亦即開始政府停擺。
美國政府關門的制度根源是美國三權分立體制，主要用於制衡行政部門和立法部門，避免無節制的行政開支。實際當中，美國政府關門經常淪為國會兩黨迫使對方做出讓步的工具。美國政府雖然停擺，但國家安全、執法部門等核心部門依然正常運作，僱員可能暫時無薪工作，不重要或非必需的部門行政員工可能被迫無薪休假。
自1974年美國國會預算暨截留控制法案通過以來，美國共經歷21次政府關門事件，政府關門時間從1天到21天不等，除1982年裡根總統時期因國會聚餐及2018年2月9日共和黨參議員保羅拒絕投票導致的技術性停擺以外，政府關門的起因主要是因民主黨和共和黨、參議院和眾議院以及國會兩院與總統產生分歧。
福特和卡特總統執政時期一共發生過6次政府關門，主要是美國勞工部與衛生、教育及福利部的相關支出議案遭到否決，分歧主要是人流醫療補助，最終分歧方讓步，國會同意參議院的提議。里根總統時期政府停擺次數最多，達到8次政府完全停擺，主要是因為總統否決了國會政府支出增加的相關議案，主要涵蓋減少財政赤字、教育、國防、醫療、水利、對外援助等方面，解決辦法是總統和國會雙方妥協。老布什執政期間也因總統否決不包含減赤方案的決議案而導致政府完全停擺，最終國會通過包含減赤方案的持續決議案。克林頓總統時期發生過2次政府關門，均發生在1995年底，因赤字問題總統否決一項共和黨控制的國會的議案，最終雙方通過一項持續四周提供原資金75%的臨時決議，總統認可一項長達七年的預算平衡方案。2013年9月底，奧巴馬總統政府停擺1次，主要因奧巴馬平價醫療法案未能獲得共和黨控制的眾議院通過，最終解決方案是國會通過議案，且給予聯邦政府臨時撥款，同時調高公共債務上限。
這21次政府關門風波中，多是以談判交流制定臨時決議來獲得緩衝時間、分歧方妥協讓步來解決。有6次通過制定臨時法案或適當延長議案來為雙方談判交流爭取時間，12次分歧方妥協讓步形成可通過的議案。
圖表 1 美國曆史上的政府關門事件
數據來源：根據公開資料整理，海銀財富研究部
二、 本次政府關門的來龍去脈
2018年特朗普總統執政在一年內發生3次政府停擺，是美國曆史上預算程序執行40年來首次一年內發生3次政府陷入關門危機。
2018年的第一次停擺是美國曆史上第一次由共和黨同時控制白宮、國會兩院的情況下發生的政府停擺。1月20日，在特朗普就職一年後，參議院民主黨不支持一項僅包含政府撥款法案的臨時預算法案，不包含保護“童年抵美者暫緩遣返(也稱DACA)”計劃的立法，而導致政府關門。“童年抵美者暫緩遣返”計劃由美國前總統奧巴馬2012年簽署實施，該計劃使得年幼時被父母帶入美國的青少年非法移民可免於被遣返併合法獲得工作。特朗普總統2017年9月下令廢止該計劃，同時暫緩6個月執行以便國會尋求替代政策，約80萬年輕非法移民將受此影響。
12月22日的這次政府停擺是因為特朗普拒絕簽署不包含修建美墨邊境牆57億美元的臨時政府支出法案，該法案於12月20日獲得眾議院通過，其中包含特朗普總統支持修建的南部邊境牆的50億美元費用。但民主黨認為修建美墨邊境牆費用昂貴且沒必要，參議院民主黨議員不願接受法案中的築牆費，部分共和黨人也認為修牆不是加強邊境安全的有效執法工具，而導致法案無法獲得參議院通過。
圖表 2 美國政府關門事件時間節點
數據來源：根據公開資料整理，海銀財富研究部
特朗普2016年競選期間曾承諾建立邊境牆來遏制移民問題，並一直視邊境牆為爭取2020年連任的主要政績，但目前面對分裂的國會顯然遭到很大阻力。中期選舉中，移民帶來的白人種族稀釋問題幫助共和黨在印第安納州、密蘇里州和北達科他州的參議員選舉中獲勝。特朗普堅決要求修築邊境牆，並認為邊境大開帶來了失業、毒品和犯罪，堅稱自己的邊境牆可以有效地減少非法移民，就像以色列在巴勒斯坦領土上的圍牆，成功率為99.9％。他否認民主黨通過無人機和科技加強邊境安全的觀點，認為只有修實體牆才可有效控制移民非法入境。他還指明非法移民每年製造成本2000億美元，特朗普預算修建邊境牆需要230億美元，因而堅持要求50億美元的修牆預算。
目前雙方爭執的焦點是能否用撥款在美墨邊境興建邊境牆。國會共和黨提議的撥款法案中包含了修理現有邊境安全圍欄（fence）的資金，還有10億美元用於“特朗普政府移民政策的其他事項”。但民主黨人認為這10億美元是“行賄基金”（slush fund），可能被總統挪用去建新牆。眾議院民主黨領袖、正在競爭下屆眾議院議長的佩洛西（Nancy Pelosi）則表示，已經拒絕了共和黨的最新提案，與白宮的談判正在進行但結果未知。佩洛西認為，建牆跟錢沒有關係，而是事關“道德”（morality）。她認為建牆本身就是錯誤的，也基本沒有效果，等於白白浪費錢。共和黨籍參議員John Cornyn表示，參議院的預算案版本可能包含16億美元的建牆資金，比此前民主黨人給予的13億美元資金更多，但低於特朗普50億美元的要求。修築美墨邊境牆分歧背後是移民問題僵局導致對政府撥款議案的談判複雜化。共和黨認為修築邊境牆能大幅減少非法移民進入美國的認可比例從2年前的58%上升至目前的69%，而民主黨仍然堅持修築邊境牆不能大幅降低非法移民，否認比例從2年前的65%升至目前的70%。全部美國民眾認同修牆將大幅減少非法移民的比例則從29%升至34%，否認比例幾乎不變維持在44%左右。
圖表 3 美國民眾、民主黨及共和黨對邊境牆降低非法移民的態度差異較大
數據來源：皮尤研究中心，海銀財富研究部
共和黨雖然取得了參議院多數席位，但在1月21日的法案投票當中參議院共和黨獲得53票多數票仍未達到撥款法案通過所需的60票。2019年1月3日，新一屆國會正式宣誓就職，民主黨在中期選舉中取得多數票數控制了眾議院，眾議院掌管財權，特朗普面臨分裂的國會，其執政難度加大。
特朗普堅持修牆主要是為了兌現其競選時的承諾，為2020年連任鞏固票倉，修牆分歧的背後反映民主黨和共和黨對2020年大選的爭奪。民主黨在修築美墨邊境牆的問題上不肯讓步，反映民主黨在奪得中期選舉眾議院的勝利之後加緊了對特朗普代表的共和黨的狙擊，分裂的國會將導致特朗普後半任期面臨更大的阻力，特別是財政政策及移民政策。
圖表 4 執政黨中期選舉失利後法案通過難度加大（%）
數據來源：Morgan Stanley Research，海銀財富研究部
美國民眾對於修築美墨邊境牆在過去三年中的態度變化很小，目前仍有近六成美國民眾反對擴大美墨邊境牆。反對率從2016年的62%僅下降4個百分點至58%，支持率從2016年的34%升至40%。且雙方對修築美墨邊境牆的態度很難妥協導致相持不下。反對人群中僅有11%的人表示可能接受通過一項包含特朗普總統要求修牆費用的法案。支持修牆的人群中有27%的民眾表示可以接受通過不包括修築邊境牆費用的法案。
總體而言，以特朗普為代表的共和黨認同並支持修築邊境牆，特朗普的強硬態度和兩黨政見差異擴大化導致政府關門事件發生後難以達成妥協，特朗普為了儘快結束政府關門局面而語氣曾有所軟化態度有所妥協，但新一屆眾議院履職後，以參議院民主黨領袖舒默和眾議院議長佩洛西為代表的民主黨人對修牆費用的堅決否認態度導致雙方持續膠著狀態，以致政府關門持續天數達到歷史上的最大。
圖表 5 美國民眾對修築美墨邊境牆的支持/反對率變化小且雙方都難以妥協
數據來源：皮尤研究中心，海銀財富研究部
從兩黨對修築邊境牆的態度來看，呈現兩極分化的趨勢，自2016年特朗普當選總統以來，共和黨對於修築邊境牆的支持率持續上升，目前已經達到82%的水平，而民主黨對於修築邊境牆的反對態度也日益明顯，支持建牆比例從大選前的13%已大幅降至目前的6%左右，兩黨之爭在中期選舉後進一步激化。民主黨和共和黨在大多數政治問題存在巨大的黨派分歧，在對修建邊境牆能否減少非法移民進入美國及政府關門對國家影響問題的態度則尤為明顯，近八成（79%）的民主黨人認為政府關門是一個嚴重的問題，而僅35%的共和黨人持相同意見。
特朗普總統任期內的表現在全美的認可率是37%，在過去一年變化不大。共和黨仍然是特朗普最重要的支持方，80%的共和黨人對特朗普任期表現表示認可和支持，但96%的民主黨人不認可特朗普的任期表現，對總統任期表現的態度差異達到了近60年來最大。
圖表 6 民主黨和共和黨對修建邊境牆的支持率及對政府關門的態度
數據來源：皮尤研究中心，海銀財富研究部
在美國曆史上的政府關門事件中，民眾一般歸咎於國會而非總統，特朗普對修築邊境牆態度強硬，且表態很樂意承擔政府關門的責任，但近期卻將責任推給以眾議院議長佩洛西和參議員舒默為代表的民主黨。最新的民調顯示，半數的美國人確實認為，特朗普應該對此負責。而約1/3的受訪者認為，錯在民主黨。
圖表 7 民調顯示民眾對於政府關門的過錯方的觀點
數據來源：根據公開資料整理，海銀財富研究部
美國政府關門背後是兩黨關於預算赤字大幅增長的爭議。自特朗普在2017年12月實施減稅法案後，美國財政預算赤字持續攀升。2018年美國財政赤字攀升至六年來的最高水平達到8594億美元。11月份財政赤字也是歷年來同期最高水平達到2049億美元，較2017年同期大增47.4%，較10月份前值1005億美元增長超一倍，11月財政預算支出4109億美元較2017年同期3469億美元增長18.43%，而財政收入2060億美元則較2017年同期2084億美元減少1%。減稅帶來的財政收入減少及政府支出增加加劇財政赤字狀況，使兩黨在修築邊境牆問題上相持不下。
圖表 8 美國年度財政預算赤字
數據來源：美國財政部，海銀財富研究部
從聯邦支出類別來看，11月份較大的支出類別是社會保障計劃支出840億美元、醫療保險支出770億美元、國防支出620億美元、收入保障支出460億美元和醫療健康支出420億美元。美國財政年度為每年的10月1日開始至次年的9月30日，2019年財政年度，10月財政赤字1005億美元，11月財政赤字2049億美元，目前合計已達到約3054億美元，而2018年同期合計約2018億美元，財政赤字快速大幅增長已經成了國會最為關切的問題。
圖表 9 2019年財政年度前2個月財政收支
數據來源：根據公開資料整理，海銀財富研究部
特朗普實施稅改以來，美國財政赤字持續上升。美國參眾兩院稅收聯合委員會預測，未來10年，減稅法案將讓美國聯邦政府財政赤字增加1.46萬億美元。獨立研究機構“爭取制定負責的聯邦預算委員會”預計，到2027年，公眾持有的美國聯邦政府債務佔GDP比重將從2017年的77％上升至98％。美國國會預算辦公室則預測未來10年公眾持有的聯邦政府債務佔GDP的比重逐年上升，從2018年的78%升至2028年96.2%。財政赤字的持續攀升加之民主黨重掌眾議院，特朗普執政將面臨更大的阻力，進一步的減稅、基建等財政刺激落地的可能性將降低，特朗普效仿里根經濟學的財政、貨幣強刺激政策幾乎啞火，來自政策方面的利好預期將減少。
圖表 10 美國政府債務佔GDP比重
數據來源：美國國會預算辦公室，Morgan Stanley，，海銀財富研究部
三、 美國政府關門的影響
國會兩院和白宮未能就預算案達成一致導致政府關門，約四分之一的非核心聯邦政府機構將馬上沒有資金用於運轉，這些機構包括商務部、國土安全部、財政部、運輸部、內政部、農業部、國務院和司法部，以及住房及城市發展部。全美210萬公務員中，將有約80萬人會受影響，其中40%約38萬人會被迫放無薪假，其餘60%約42萬人由於屬必要崗位，因此仍須在無薪下繼續工作。此外，國家航空航天局、環保署、商務部、勞工部均臨時解僱了超過80%的僱員，部分民眾無法領取農業部發放的食品券。政府關門期間，失業率、住房、通脹等在內的美國經濟數據收集和發佈活動停止。美聯儲關注的由美國商務部、人口普查局、經濟統計局公佈的GDP、個人收入和支出、零售消費、貿易和新屋銷售等數據也暫停公佈。美國勞動統計局網站顯示其運營資金可持續至9月，此次非農就業和通脹數據不會受影響。
美國證監會（SEC）、國稅局等和資本市場以及經濟密切相關等部門都被迫關門。被迫停止新的審批和調查，沒有IPO，Uber、Airbnb等大公司上市進程放緩，包括中國格旺生物科技、華福教育、省唄、消費資本、富途證券等在內的20家中國企業上市受阻，遊戲、生物科技、建築、文化傳媒與教育行業也出現在此次等待上市名單中。
高盛曾預計，每關門一星期將減少季度實際GDP增速0.2個百分點。政府關門也可能對經濟帶來滯後的影響。在2013年10月美國政府停擺16天后，美國政府“關門”至少造成美國經濟損失240億美元，約佔當年四季度GDP的0.5%。白宮估計，政府每關停一週美國GDP會減少0.13%，若關門持續至1月底，經濟增長將損失0.5個百分點。美國經濟已經因聯邦政府部分關門兩週後損失36億美元，如果此次關門時間延續至1月27日在內的四周仍在關門，造成的經濟損失將突破60億美元，甚至高於特朗普要求的57億美元的修牆資金。長時間的政府關門可能對2019年1月、甚至一季度的宏觀數據如GDP、非農就業等有負面衝擊。政府長期關門還將引發財政支出的擔憂，國會可能需要在2019年夏季上調或暫緩債務上限。
本次政府關門後的聖誕假期，美股三大股指紛紛大跌創史上最差聖誕節交易日表現。考慮到本次政府關門正值全球經濟增速放緩擔憂再起、市場情緒延續低迷，全球貿易摩擦、美聯儲加息、股市波動加劇也在動搖投資者的信心，隨著政府關門時間增長帶來的不確定性會在短期對市場情緒造成進一步的負面壓力。但實際上政府關門對美股的影響微乎其微，1月25日特朗普簽署臨時支出法案結束政府部分關門狀態，在政府關門的34天間標普500指數上漲了14.5%，2月12日兩黨達成原則性協議後美股進一步提振。
四、 關門問題如何解決？
以往美國政府關門多是以分歧方讓步或者雙方達成臨時解決方案最終相互妥協而結束政府關門，除了考慮到雙方支持力量的對比還會參照民意以及整體經濟狀況。本次特朗普略顯偏激的移民政策及修建隔離牆並未獲得大多數的民眾的支持，近六成民眾仍然是不贊成擴大修建邊境牆的，而且僅三成民眾認為修建隔離牆可以大幅減少非法移民增加，兩成民眾認為能小幅減少非法移民增加，認為沒有效果的保持在44%左右幾乎與三年前不變。從民主黨的角度來看，民主黨認為建牆不僅無效而且是資源浪費，相對而言，政府關門是一件更嚴重的影響國家經濟和運行的重大事件，特朗普在以政府關門作為要挾獲取更多談判籌碼，而特朗普的“硬核”執政態度才導致雙方持續的僵局。
從美國民眾對於總統和國會制定各項政策的優先級來看，70%的美國民眾將改善經濟狀況作為最高的優先級，但自2013年以來其突出的優先級有所下降，就業、財政赤字的優先級別也大幅下滑，而民眾對於醫療健康的優先級別則穩步上升，目前排在僅次於促進經濟增長之後的位置。
圖表 11 美國民眾將經濟、醫療、反恐放在更高的政策優先級，兩黨分歧較大
數據來源：皮尤研究中心，海銀財富研究部
從民主黨現任眾議院議長佩洛西的從政經歷來看，她自1987年起擔任加利福尼亞州第八國會選區議員，是歷來職位最高的女性聯邦官員。2007年—2010年，擔任美國眾議院議長，佩洛西已是第二次擔任眾議院議長，在民主黨及兩院擁有很高的支持率和聲望，特朗普的偏激移民政策和民主黨自由平等博愛等觀念格格不入，重新奪得眾議院的控制權後，為了民主黨2020年大選，民主黨也不會輕易妥協和讓步。早在2018年2月7日，佩洛西曾就保護DACA受益者發表過長達8小時言論，並要求當時的眾議院共和黨籍議長Paul Ryan同意下週開啟眾議院針對DACA保護童年非法移民者法案的自由辯論，否則不會支持參議院通過的預算協議。從美國民眾對待移民的態度來看，大多數民眾仍然支持高技能移民進入美國來支持促進美國經濟增長。
目前來看，本輪政府關門時間過長造成的經濟損失已經快要接近修建隔離牆的費用，特朗普在相持不下的局面下也面臨著多部門的壓力，語氣有所軟化也有所妥協。因此，本輪政府關門很可能以總統妥協的方式終結，修牆費用很可能難以落實，但其他維持政府正常運轉的預算法案大概率獲得通過，考慮到減稅後財政收入下降，但政府支出卻大幅增長，後續更大規模的經濟刺激計劃落實概率也在降低。1月25日，特朗普總統簽署臨時支出法案結束政府部分關門狀態，維持政府運營至2月15日。2月11日，美國兩黨就邊境安保問題達成原則性協議為政府提供資金避免關門，同時計劃為修建邊境牆提供13.75億美元資金。但由於這一金額低於特朗普總統要求的57億美元的預算，這項協議能否獲得特朗普總統通過還是未知數，但此次政府關門造成的經濟損失甚至超過修牆預算以及特朗普總統的妥協，且2月5日特朗普在發表國情諮文中反覆強調兩黨應團結一致讓美國再次強大，這一協議仍有很大概率獲得通過，修牆資金額方面，最終總統與兩黨博弈後仍將達成協議。
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