改革開放40年來，我國的宏觀區域發展戰略經歷過兩次重大轉變，一是由均衡發展向非均衡發展轉變，二是上世紀90年代後期由非均衡發展再向區域協調發展轉變。
改革開放初期，提升經濟效率、快速實現經濟增長成為國家工作重心。借鑑“梯度轉移”“增長極”“點軸開發”等區域經濟學理論，我國“六五”計劃明確提出“優先發展沿海地區，通過沿海地區的發展帶動內地發展”的發展方向，以充分發揮沿海地區在區位條件、技術水平、科研能力和管理水平等方面的優勢，調整產業結構，積極發展對外貿易。為此，中央政府除了普遍向地方放權以調動發展積極性外，還特別向沿海重點發展地區進行政策傾斜，先後在沿海設立4個經濟特區和14個沿海開放城市。“七五”計劃進一步又把國土劃分為東、中、西三大區域，明確了先東部、後中部、再西部的發展順序。
高鐵列車駛出北京南站。光明圖片/視覺中國
20世紀90年代後期，隨著東西差距日益擴大，在兼顧效率與公平原則指引下，區域協調發展成為重要議題。1999年國家提出“西部大開發”戰略，成為推動向區域協調發展方向轉變的重要標誌。與改革前運用行政手段縮小區域差異的均衡發展戰略不同，區域協調發展更強調發達地區和欠發達地區均能充分發揮市場機制下的自身優勢，實現優勢互補、共同發展，達到逐步縮小地區差距的目的。
黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的發展方針，強調既要對戰略產業和重點區域有選擇地傾斜，又要對區域經濟發展過程中的重大比例關係進行協調。“十一五”規劃綱要強調，要健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局，並提出繼續推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展。
港珠澳大橋。光明圖片/視覺中國
黨的十八大以來，區域協調發展進一步受到重視。黨的十八屆五中全會強調推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。黨的十九大報告指出，加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。當前京津冀城市群、長江經濟帶、粵港澳大灣區區域發展戰略對優化區域發展格局意義重大，成為引領中國區域發展轉型提升的龍頭。
縱觀區域發展脈絡，可以看出，我國區域發展取得了如下幾點重要經驗。一是實行了差別化發展的空間引導政策。在鼓勵地方政府積極發展地方經濟的同時，中央政府充分考慮區域特點和區域比較優勢，賦予不同的地方發展政策，在地方財政、產業、土地利用等方面給予不同權限和考核要求，因地制宜引導區域發展的方向。制定主體功能區規劃，按照優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域進行劃分，實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。
（光明日報記者 訾謙整理）
二是積極開展區域規劃工作。20世紀80年代，我國就開始了具有綜合區域規劃性質的國土規劃嘗試，之後建設部門組織進行各省域城鎮體系規劃，在為城市總體規劃服務的基礎上，劃分不同類型的開發區和保護區以加強分區空間管理，並促進城鎮發展與生態環境相互協調，全國國民經濟和社會發展規劃也逐漸增加區域空間發展的指引性內容。2007年，主體功能區規劃納入發展規劃系列，主體功能區制度機制逐步建立健全，2011年6月首個全國主體功能區規劃正式公佈。
三是注重核心區域的引領帶動作用。進入21世紀，我國區域經濟發展的重要特點是城市群的出現。國家“十一五”規劃綱要指出，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態；已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區域，要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。全國將建設19個城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區的城市群，發展壯大哈長、遼寧中南部、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。
（光明日報記者陳晨整理）
四是建立了區域互助機制。在中央政府主導下，以地方省市政府為主體對口支援經濟不發達省市區，特別是對西部地區進行經濟援助和人員技術援助，推動了西部經濟社會持續發展。通過建立橫向生態補償機制，逐步建立流域下游與流域上游通過資金補償、產業轉移、共建園區等方式建立橫向補償關係。長三角地區合作與發展聯席會議，建立了城市政府之間的橫向合作機制，推進了互惠互利的區域協作。
五是建立區域均衡的財政轉移支付制度。我國根據地區間財力差異，建立了中央對地方一般性轉移支付辦法，並不斷調整均衡性轉移支付力度，充分考慮地區間支出成本因素，切實增強中西部地區自我發展能力，同時對重點生態功能區轉移支付，也有助於完善主體功能區配套政策。
（作者：沈遲，系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任、教授級規劃師）
本文發於：《光明日報》（ 2018年12月14日 06版）
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