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讲述人 | 北京市第一中级人民法院副院长 马立娜
日前，来自京津冀三地35家法院的百余名法官齐聚北京，参加一场破产审判研讨会，为探寻一条适合京津冀区域一体化发展特点的破产审判路径建言献策。作为此次会议协办方的北京市第一中级人民法院在两年前成立了北京法院历史上第一个，也是目前唯一一个破产案件专业审判庭，彼时谁也不会预见到如今专家云集、京津冀三地破产审判专家济济一堂的场面。此情此景，令人感触良多：我国从建立破产法律制度到司法实践，这跌宕起伏却又执着向前的32年，恍然如昨。
第一部破产法的诞生与政策性破产大潮
“落其实思其树，饮其流怀其源。”党的十一届三中全会后，随着我国从计划经济体制向市场经济体制转变，部分企业通过市场化方式退出成为经济体制改革的必然产物。1984年有官方报告确认：“全国范围内至少有20%-25%的国有企业存在亏损。而在地方，某城市中有73％的国有企业至少6年持续亏损。”20世纪80年代开始的国企改革，让国企破产成为当时走出困境的选择。1986年，我国第一部破产法应运而生。虽然这部破产法只适用于全民所有制企业，但它作为中国引入市场竞争机制的重大制度创新，对当时的市场经济建设起到了重要的促进作用。1991年通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章规定了其他企业法人的破产问题。至此，所有法人型企业均被纳入破产法的调整体系。
但是，1986年的破产法并不能很好地解决国企破产后大规模职工下岗的问题。有调研报告指出：“1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法（试行）》）的实施和就业政策的大幅度改革未能实现预期目标。陷入财务困境的国有企业仍然举步维艰，效益不好、竞争力差。”为了清退一些“病入膏肓”的国有企业，同时保障下岗职工的权益，1994年国务院发布了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（即“59号文”），由此拉开了全国范围内政策性破产大潮的帷幕。
回顾北京一中院的破产审判工作，早期的破产审判主要是政策性破产。比如北京矿务局房山煤矿破产案，当时房山煤矿资产负债率达到112.23％，有6000余名职工需要安置，很多职工有工伤、职业病，而且周边2万余家小煤窑长期依靠房山煤矿的地下通风、排水设施经营。当时，清算组组建了三竹物业等公司，解决了部分破产企业职工的再就业。北京一中院在房山区政府的协调下，采取继续租用井下设备等措施，理顺了房山煤矿与周边小煤窑的关系，为企业破产铺平了道路。十几年过去了，房山煤矿的旧址早已是绿水青山，曾经被废矸石填平的矸石坡，也慢慢显露出了它原先山沟的模样。这个案例仅仅是当时北京一中院受理的政策性破产案件的缩影，清理退出国有劣势企业成为当时法院破产审判的主要任务。由于国有企业长期承担的半社会职能，这类案件的审理往往涉及相当多的问题，需要解决好破产准备金借款、发放安置费用、促进职工再就业等问题，法院深入企业化解矛盾纠纷，协调解决企业资金缺口等更是常见。破产审判的“办案与办事结合、裁判与谈判结合”的特点，在当时体现得尤为明显。国有劣势企业的破产清退工作一直持续到2013年。根据北京一中院数据统计，2007至2013年，北京一中院受理并审结相关破产案件51件，2009、2010年是审理政策性破产案件的高峰期。政策性破产曾经在特定时期对实现国有劣势企业的有序退出和社会资源的优化配置发挥了积极作用。
新企业破产法的出台与破产审判理念的重塑
2006年，破产法律制度的发展迎来了一个重要的转折点。历经12年起草、修改和审议，新企业破产法终于出台。这部新破产法确立了以市场化运作模式解决破产问题的基本原则。有专家认为，2006年制定的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》），在我国建立起了一套崭新的破产法律制度。其中的亮点之一就是引入了重整制度。这个在程序中重新分配企业资源、重新调整众多法律关系的破产制度，让大量濒临死亡的企业迅速回暖再生，也给破产审判工作带来了未曾经历过的挑战。
2008年的一个秋日，北京一中院召开第一起破产重整案件—北京文脉商业管理有限公司破产重整案的第一次债权人会议。这起案件涉及260余名债权人，债权人之间、债权人与债务人之间情绪对立严重，会议进程中多次爆发激烈的争执，多人情绪失控，数位债权人表示要用“非常规武器让对手就范”。但更难抉择的是企业的存亡问题，文脉公司自己提出的申请是进行破产清算，而数月之后，文脉公司的主要债权人又申请对其进行破产重整。文脉公司当时所在的第三极大厦是中关村的地标性建筑，如果公司破产清算，债权人清偿比例极低，将会影响中关村商业圈整体创意经营。但如果破产重整，又可能面临9个月内无法通过重整计划的尴尬局面，并且还涉及一系列存在争议的重整法律问题。
为了确保债权人利益得到最大化实现，同时避免破产清算对中关村地区商业及社会秩序带来的不利影响，合议庭经认真研究后，一致同意裁定文脉公司进入破产重整程序。当时，承办法官对260个债权人分组分时开会，逐条讲解重整计划草案，详细说明重整的意义及法律后果，6次与审判长一同到第三极大厦作现场答疑。最终，第二次债权人会议以83%的高比例通过重整计划，普通债权清偿比例达到100%。看到债务人重获新生，债权人利益也远超预期，承办法官觉得一切付出都是值得的。
除了重整制度以外，新《破产法》在引入新机制的同时，也重塑了破产审判的理念思路。在市场化破产语境下，债权人申请比例不断提升。2009年，债权人申请破产只占北京一中院全年案件总数的12%，2014年至2018年，债权人申请比例已达5年收案总数的七成以上。此外，管理人制度取代了清算组。2008年至今，已有50多家中介机构通过摇号参与破产程序。破产审判从政府主导、法院有计划、有步骤地实施，转变为司法主导、政府偏重职工保障。与此同时，破产审判队伍专业化建设也步入了新的轨道。2010年，北京一中院民事审判第三庭在原办案力量的基础上成立了两个破产案件专业合议庭，将破产案件归口专业合议庭集中审理，大大提高了破产案件的审理效率和专业化程度。2011年，该庭被最高人民法院评为“全国审理企业破产案件先进集体”，也是全北京市唯一获此殊荣的中院审判庭。
新时代破产审判的市场化、法治化发展路径
破产审判的发展并非一帆风顺。正如中国人民大学法学院破产法研究中心主任王欣新教授指出的：“社会上仍然存在错误认识，仍然有一些企业和政府部门尚未充分认识到《破产法》在调整市场经济中的重要作用，加之现行体制、机制上的各方面原因，影响了作为衡量一个国家是否是市场经济国家重要标志之一的《破产法》的顺利实施。”2009年开始，全国法院新收破产案件数量呈现逐年下降趋势。从北京一中院的收案情况来看，2010年成立专业合议庭以后，收案数反而开始大幅下降，至2014年跌入谷底。在市场化破产案件审理过程中，管理人素质良莠不齐，破产外部相关配套保障机制缺失，社会公众谈“破”色变，案件考核机制不符合破产审判规律……破产法律制度的实施面临大量难以解决的机制性障碍，破产审判工作的开展停滞不前。在北京一中院调研报告中提到：“由于破产案件审理时间长、难度大，且未建立单独的绩效考核制度，导致破产案件的受理严重拖累法院及法官审限内结案率、调撤率等指标，较大程度抑制和扼杀了法官受理破产案件的积极性，最终导致全市收案和结案数量均较少，随之产生专业审判力量断层、案件审理质效不高等问题。”
党的十八届五中全会召开后，破产审判才终于迎来新的发展机遇。这次全会提出要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制”。为抓好处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”，进一步提升破产审判服务供给侧结构性改革的司法能力，2016年6月21日，最高人民法院下发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》。同年9月26日，北京一中院成立全市首个清算与破产审判专业庭。这支平均年龄35岁的年轻队伍，在成立不到两年的时间里，充分发挥“首创精神”，实现了多个“第一”：成功审结北京法院第一起预重整案件；受理全市首例“执转破”案件；发布全市法院第一份《破产审判白皮书》；协办第一次京津冀法院破产审判研讨会；组织召开全市法院第一次破产审判工作会。2016年11月1日至2018年6月30日，该庭共新收破产案件88件，审结破产案件67件，分别是北京一中院2014年和2015年两年破产案件收、结案总数的8倍和5倍。
资本市场对破产审判提出的司法需求日益旺盛，如何在破产审判的供给侧创新、改革，为首都发展大局提供更高质量的司法产品，这支审判队伍一直在孜孜以求地努力找寻答案。笔者作为审判长参加的北京理工中兴科技股份有限公司重整一案，就是“试水”预重整制度，盘活有价值的危困企业，实现各方利益共赢的一个典型案例。
京中兴重整案是全国首例“两网”公司破产重整案，涉及1.4万余名股民的权益。2017年12月8日，一个寒冷的冬日下午，白发苍苍的86岁老人李兴芳和他的爱人不顾年迈，冒着严寒来参加京中兴的第二次债权人会议，并在重整计划草案表决时投出了庄严的一票。作为上万股民大军中的一份子，他们的投票权同样能够决定企业的命运。同样焦急等待投票的，还有守候在电脑旁的股民们。为了方便投票，北京一中院首次开通网络通道对重整计划进行表决，占投票股东表决权21%的股份实现网络投票。当天下午，出资人组以超过87%的赞成率通过重整计划草案。
这起案件从受理到重整计划通过，仅用了84天的时间，刷新了重整案件审理周期的新纪录，充分发挥了预重整机制的效率优势和成本优势。在受理审查阶段，承办人就多次组织债务人与主要债权人、投资人协商草拟重整计划草案，指定管理人提前介入，并促使投资方在受理前出具了重整承诺书，为债务人引入8亿元的战略投资。最终，普通债权的清偿率达到69.25%，公司引入优质资产，培育了发展新动能，也为其他“两网”公司通过重整重返资本市场提供了借鉴，对于营造稳定、公平、透明、可预期的首都营商环境具有积极意义。这个案件在2018年入选全国法院十大破产审判典型案例。
在最高人民法院对全国人民作出“用两到三年时间基本解决执行难”的庄严承诺前，作为北京市执转破案件的集中管辖法院，北京一中院这支队伍发挥了迎难而上、敢于担当的精神。2016年年底，清算与破产审判庭受理了成立以来第一起案件——北京国光高科电子有限公司执转破案。该案法律关系复杂，涉及110起执行案件，债权人申报债权总额超过15亿元，是北京法院长期未能执结的“骨头案”之一。笔者也担任了这起案件的审判长。当时，合议庭在执转破“零经验”的基础上，边审理边探索，从破产原因到移送材料，再到审查、听证程序，事事创新举措，步步确立规则。三个月以后，北京一中院出台了《关于执行案件移送破产审查的操作指引（试行）》，围绕立案登记、裁定受理等关键程序及材料移送、财产交接等核心问题作出一系列指引性规定，全面提升了执转破案件审理的规范化水平。
“规范化是专业化的基础。”为了提升破产审判工作的专业化水平，更好地服务供给侧结构性改革和现代化经济体系建设，清算与破产审判庭的调研工作“全面提速”。2017年，全庭撰写完成了《破产案件受理审查办理规范》《公司强制清算案件办理规范》等3个工作规范，形成近10万字的规范意见稿。调研总结了北京一中院自2017年以来审理的170起破产案件，形成近两万字的《破产审判白皮书》，为深化破产审判机制改革提供了司法素材，为现代企业制度的建立提供了决策参考。今年，北京一中院又召开了全市破产审判工作会，全市三级18家法院参会总结工作成效，研讨疑难破产法律问题。“因为破产案件审级的特殊性，审理中的疑难问题总是沉淀在基层，很多法律问题缺乏统一的裁判尺度。加上基层法院破产法官流动性强，一旦队伍散了，经验就流失了。这次会议上我们学习了其他法院的先进经验，厘清了一些疑难法律问题的处理思路，也让我们明确了近一段时期破产审判工作的方向。”会议结束后，基层法院的一线破产审判法官由衷地说道。
2018年，我们迎来了新《破产法》实施的第11个年头。深化供给侧结构性改革、优化营商环境、助力“基本解决执行难”等，都给破产审判工作提供了前所未有的发展机遇。正如在京津冀破产审判研讨会的最后，北京一中院院长吴在存所指出的，破产审判是解决产业深层次矛盾、优化资源配置的重要法治途径，破产审判一定要走市场化、法治化发展路径。
“新时代破产审判应当如何作为？”在这个命题面前，破产审判任重而道远。前路虽漫漫，我们仍将脚踏实地、砥砺前行。
本期封面
《中国审判》杂志2018年第17期
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