作为应对全球金融危机的快速产物，2010年12月17日巴塞尔委员会发布了《巴塞尔Ⅲ：增强银行和银行体系稳健性的全球监管框架》（以下简称《2010版巴塞尔Ⅲ》），强化了资本工具的合格标准，提高了资本充足率监管要求，但仍沿用了巴塞尔Ⅱ风险加权资产的计量框架。经过长达七年的研究讨论、影响评估和复杂博弈，2017年12月8日巴塞尔委员会发布了《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》（以下简称《最终方案》），对《2010版巴塞尔Ⅲ》进行了补充修订，核心是重新构造风险加权资产计量监管框架。《最终方案》的发布标志着巴塞尔委员会完成了资本充足率监管三个基本要素——资本工具合格标准、风险加权资产计量方法和资本充足率监管要求的改革进程，后危机时期资本监管国际规则改革尘埃落地，将对全球银行体系的运行产生持久而重大的影响。
《最终方案》的背景
资本充足率是资本与风险加权资产（RWA）的比例。风险加权资产计量是资本充足率监管的技术核心，也是资本充足率监管总体框架的基础。风险加权资产的重要性可以从四个角度来理解。一是从资本数量的角度来看，在资本充足率监管要求既定的情况下，风险加权资产的大小决定了单家银行资本的数量下限。二是从商业银行行为的角度来看，采用不同风险加权方法，不仅会导致所计算的资本充足率水平不同，而且还会对商业银行的经营行为产生影响。采用监管当局指定的风险权重计算风险加权资产，与银行实际计量和管理风险的方法和能力相脱节，可能对银行形成不当激励；而采用以银行内部风险模型为基础的风险加权资产计量方法（以下简称“模型方法”），有助于提高监管资本要求的风险敏感性，但也为银行利用内部模型实施监管套利提供了机会。三是从监管当局行为的角度来看，简单的风险加权方法具有可复制、可比较、可核实等优点，监管当局容易保证计算结果的可靠性和可比性；而模型方法对监管当局如何保证风险加权资产计算的审慎性和可比性提出了严峻的挑战。四是从竞争公平性的角度来看，采取不同的风险加权资产计量方法会导致不同银行的资本充足率不具可比性。即便银行均采用模型方法，模型的假设、模型方法论以及数据基础方面的差异也会导致不同银行的资本充足率计算结果呈现出巨大的差异，形成不公平竞争。
从巴塞尔协议演进的历史来看，巴塞尔I框架下各类资产的风险权重均由监管当局指定，计算过程简单透明，但过于粗糙，风险敏感性不足。伴随着风险计量技术的进步，在业界推动下，巴塞尔Ⅱ赋予商业银行在计算风险加权资产方面更多选择权（如图1所示），尤其是允许银行采用内部风险计量模型方法（包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法、操作风险高级计量法，以下简称“模型方法”）计量风险加权资产，以提高资本要求的风险敏感性。
金融危机是监管制度的试金石，在理论上成立并得到业界推崇的风险加权资产计量方法在危机期间撇脚的表现，使得其饱受诟病，巴塞尔资本监管框架的公信力受到前所未有的质疑和挑战。
风险加权资产计量方法过于复杂。1988年发布的巴塞尔I文本仅30余页，2016年发布的巴塞尔Ⅱ长达330页，加上后续补充规则和解释性文件，篇幅近千页，其中70%与风险加权资产计算相关。复杂性是监管规则适应市场变化、增强资本要求风险敏感性的必然结果，也是有关各方在国际规则制定过程中角力妥协的产物。风险加权资产计量方法的复杂性包括两个方面：一是风险加权资产计量方法的层次性。每种风险均有几种可供选择的风险加权资产计量方法。其本意是扩大巴塞尔Ⅱ的适用范围，简单方法用于中小银行，模型方法适用于大型银行，但银行可以选择性采用对己有利的风险加权资产计量方法实施监管套利。值得注意的是，针对同一风险的不同风险加权计量方法在逻辑上存在不一致性。如在信用风险标准法下，风险权重仅取决于债务人的外部评级；而在内部评级法下，风险权重不仅与债务人偿债能力相关，而且与特定债务的结构化特征（是否有担保抵押、担保抵押的类型、债务的期限分布）也密切相关。二是风险加权资产计量过程的复杂性。在巴塞尔I框架下，计量信用风险加权资产仅需要资产负债表的数据以及几个监管当局指定的风险权重，计量过程简单、可重复和可验证；而在巴塞尔Ⅱ内部评级法框架下，银行需要采集大量的内部数据（甚至还包括外部数据）估计违约概率（PD）、违约损失率（LGD）、违约风险暴露（EAD）和期限（M）等风险参数。大型银行为计算资本充足率，需要进行超过2亿次的运算。复杂的计算过程对商业银行和监管当局的资源和能力均提出了巨大的挑战。
风险加权资产计量结果不可比。随着巴塞尔Ⅱ的实施，全球范围内大型银行计量的风险权重呈现出巨大差异。巴塞尔委员会分析报告称，全球前100家大型银行信用风险平均权重从10%到80%不等，四分之三银行的信用风险权重低于40%，约25%的信用风险权重差异与银行内部评级实践相关。巴塞尔委员会对全球32家大型银行自下而上假设资产组合测试（hypothetic portfolio exercise，HPE）的结果表明，内部评级做法的差异使22家银行资本充足率相差在2个百分点以内，最极端的两家银行资本充足率相差4个百分点。英国金融服务局对英国12家主要银行HPE测试结果显示，不同银行估计的相同债务人风险权重存在很大差异。对于外部评级同为A-的21家公司，不同银行估计的风险权重区间为[30%，189%]，中位数为54%。
模型方法容易低估银行资产组合的风险。理论上，模型方法的风险捕捉和预测能力更强，若银行体系面临风险扩大，风险权重应该上升，银行需要相应地增加资本。国际清算银行的统计结果显示，在全球金融危机爆发前夕的2007年和危机初期的2008年，已实施内部评级法的日本、英国、欧洲银行风险权重降幅更为明显，模型方法未能有效捕捉已经显现的金融风险。更为重要的是，采用模型方法为银行提供了监管套利的机会——利用模型来“粉饰”资本充足率。在2011年第一季度欧洲主权危机发酵前期，大部分欧洲大型银行的风险权重不升反降，主要原因是银行内部评级法覆盖范围的扩大。巴克莱银行测算结果表明，相对于信用风险标准法而言，内部评级法低估了风险，导致资本充足率虚高：若实施内部评级法的欧洲大型银行退回使用标准法计算信用风险加权资产，信用风险加权资产将上升30%；资本充足率下降2.3个百分点。
《最终方案》的内容
为恢复市场对资本充足率的信心，2013年7月巴塞尔委员会明确风险加权资产计量体系改革目标是平衡风险敏感性、简单性和可比性，2016年1月召开的中央银行行长和监管当局负责人（GHOS）会议进一步提出，风险加权资产计量体系改革“不应大幅度提高总体资本要求”。为实现上述目标，巴塞尔委员会决定重构风险加权资产计量框架，主要举措包括：简化风险加权资产计量方法的层级，限制银行选择性采用不同风险加权资产计量方法的权利；增强标准法的风险敏感性，同时维持其简单性；提升模型方法的稳健性，压缩银行在模型使用方面的选择空间；强化风险加权资产的信息披露，增强市场约束的有效性；对模型方法的设置资本底线，防止银行低估风险以及利用模型进行套利导致资本计提不足。
如图2所示，2014年以来巴塞尔委员会陆续发布了一系列改革风险加权资产计量框架的监管文件，包括2014年发布的《交易对手信用风险暴露计量的标准法》、2016年1月发布的《市场风险资本计量修订方案》、2016年7月发布的《资产证券化资本计量修订方案》、2015年1月发布的《第三支柱修订框架》和2017年3月发布的《第三支柱信息披露：整合和强化框架》。2017年12月发布的《最终方案》包括信用风险标准法、信用风险内部评级法、操作风险资本计量方法、资本底线最终修订建议。
信用风险标准法改革
鉴于未来资本监管框架中标准法的地位更加突出，信用风险加权资产在总风险加权资产中占绝对主导地位，信用风险标准法改革在一定程度上决定了改革预期目标能否实现。信用风险标准法修订主要围绕风险暴露分类、风险驱动因子选择和风险权重校准三个关键问题展开，以解决原标准法过度依赖外部评级、风险敏感性不足、与内部评级法逻辑不一致等缺陷。
细化信用风险暴露分类。合理划分风险暴露类别并清晰定义各类风险暴露是修订标准法的前提。如图3所示，新标准法将“房地产风险暴露”单独作为一个大类，主要源于房地产贷款占银行总资产比例较高，且具有相对独特的风险特征。在风险暴露子类方面，新标准法的划分更加细致，并增强与内部评级法风险暴露分类的一致性。
慎重选择风险驱动因子。原标准法主要依据债务人的评级确定风险权重。在新标准法起草过程中，巴塞尔委员会曾尝试选择一些量化财务指标作为各类风险暴露的风险驱动因子，如银行风险暴露使用一级资本充足率，公司风险暴露采用销售收入和财务杠杆率，对住房抵押贷款同时采用抵押率和债务收入比（debt service ratio）。鉴于成员之间分歧较大，并尽可能保持标准法的简单性，《最终方案》舍弃了一些量化指标。《最终方案》对各类房地产风险暴露，依据抵押率（loan to value，LTV）确定风险权重。对项目融资，区分建设阶段和运营阶段，分别给与不同的风险权重。为降低对外部评级的机械依赖，新标准法允许各国监管当局采用标准信用风险评估法（SCRA）确定银行暴露的风险权重。
重新校准风险权重。《最终方案》增加了风险权重档次，提高了风险敏感性。银行风险暴露增加了30%风险权重档次，公司风险暴露增加了75%和85%两档风险权重，零售风险暴露增加了45%风险权重档次。对住房抵押贷款，如表1所示，按照LTV从小到大划分为6个风险权重档次，取代35%的单一风险权重。如表2所示，将普通商用房地产贷款和产生收入的商用房地产贷款按照LTV分别划分为2个和3个风险权重档次。
信用风险内部评级法改革
信用风险内部评级法修订主要集中在限制采用内部评级法的资产组合范围、为银行自行估计的风险参数设置底线（input floor）两个方面。此外，《最终方案》还重新校准了模型方法计算的风险加权资产底线（output floor）。修订目标是通过收缩银行自由选择权，提升风险参数估计的可靠性，降低风险权重的易变性（variability），增强资本计量结果的可比性，同时维持风险加权资产大体稳定。
限制内部评级法的适用范围。根据数据可得性、银行信息优势和建模技术验证三方面标准，巴塞尔委员会对各类风险暴露是否适用内部评级法进行了分析。《最终方案》将不满足三方面标准的资产组合排除在内部评级法之外。如表3所示，《最终方案》不允许采用高级内部评级法（A-IRB）计算大公司（并表收入超过5亿欧元）和金融机构风险暴露的风险加权资产，但可以采用初级内部评级法（F-IRB）。股权风险暴露被排除在内部评级法之外。对于中小公司和零售风险暴露，由于客户数量多，违约样本充足，具备采用风险计量模型的基础，《最终方案》延续了巴塞尔Ⅱ的规定。
设置银行估计的风险参数底线。如表4所示，对允许采用内部模型法的资产组合，《最终方案》对银行内部估计的不同类型风险暴露的PD、LGD和EAD均设置底线，以增强风险参数的可靠性，尤其是对低违约资产组合，防止因违约数据不足低估风险参数。
重新校准风险加权资产底线。资本底线的含义是对于采用模型方法计量风险加权资产的银行，必须按照标准法计算风险加权资产，并且模型方法计算的风险加权资产不得低于标准法计量值的一定比例。《最终方案》在权衡利弊的基础上，形成了资本底线安排的折衷方案。一是计算底线的基准是巴塞尔Ⅲ框架下的新标准法；二是底线设定为72.5%，这意味着模型方法比标准法节约资本的幅度不超过27.5%；三是该底线是永久性的，银行一直受制于底线的约束。
操作风险资本计量方法改革
如图1、图2所示，操作风险资本计量方法由3个减少到1个，未来所有银行均采用新标准法计量操作风险资本要求（ORC）。新标准法是一个高度简化的监管模型，考虑了单家银行的业务规模（BIC）和操作风险内部损失数据（LC）两个维度。
BI包括三个组成部分：利息净收入（利息收入-利息支出）、服务收入（服务收入与支出取大值）、交易收入（收益与损失取大值）。如表5所示，新标准法下，BI从小到大分为三个组别，分别对应不同的边际资本系数，据此可以得到单家银行的BIC。边际资本系数具有累进的特征。这意味着，随着银行规模的扩张，业务复杂性增加，其操作风险事件发生的概率及相应的损失以更快的速度上升。
为提高风险敏感性，新标准法引入操作风险损失乘数（ILM），对BIC进行调整，以反映银行操作风险管理水平。由前文公式可知，ILM取决于单家银行操作风险损失与BIC之比，如果前者大于后者，ILM大于1，操作风险资本要求上升；反之，ILM小于1，操作风险资本要求下降。为降低银行实施成本，《最终方案》规定：BI小于10亿欧元的小银行，ILM为1；同时，各国监管当局有权自主决定是否将其他银行的ILM也设定为1。
《最终方案》的实施时间表
巴塞尔委员会定量影响测算（QIS）结果表明，风险加权资产计量框架改革对银行业资本充足水平总体影响不大，基本达到了GHOS会议“不大幅度提高银行业总体资本要求”的期望。按照《最终方案》，71家一组银行（一组银行是指一级资本超过30亿欧元的国际活跃银行，其中包括27家G-SIBs，其他银行为二组银行）的风险加权资产计量框架改革导致最低资本要求（minimum required capital,MRC）（MRC是指按照各国监管当局规定的资本充足率最低要求和杠杆率最低要求计算得到的单家银行应持有的最低资本数量，MRC下降表示改革对银行有利，意味着资本充足率或杠杆率上升；反之，改革对银行不利，资本充足率或杠杆率下降。由于杠杆率是指一级资本与风险暴露之比，为保持可比性，本文中MRC指商业银行应持有的一级资本最低数量）上升0.2%，42家二组银行MRC上升0.9%。但均值掩盖了不同银行之间的巨大差异。受益最大的银行MRC降幅高达46.6%，近乎一半；受负面影响最大的银行MRC上升了52.2%。为平滑制度变革对部分银行的冲击，巴塞尔委员会将《最终方案》的实施时间由原定的2019年推迟到2022年，以便为业界预留充足的准备时间。
进一步分析表明，与巴塞尔Ⅱ相比，《最终方案》框架下内部评级法风险权重占标准法风险权重的比例下降约3个百分点，一组银行由63%下降到60%，二组银行由54%下降到51%，实施内部评级法资本节约效应超过40%。这表明，《最终方案》设定的72.5%永久性资本底线，将明显提高部分银行的监管资本要求。《最终方案》实施后，一组银行中受资本底线约束的银行占比由19.7%上升到32.4%；二组银行受资本底线约束的银行占比由11%上升到22%。由于资本底线约束效应显著增强，且对不同国家的影响差异较大，为尽快达成共识，巴塞尔委员会决定从2022年开始给予资本底线5年的过渡期（phase-in period）（见表6），并且过渡期内各国监管当局可自主决定是否对引入资本底线导致的风险加权资产增加设定一个不低于25%的上限，减缓对部分国家的负面影响。
《最终方案》的启示
总体而言，我国资本监管较为严格，国内银行平均风险权重约62%，在全球属于较高水平；采用内部评级法前六大银行资本节约程度平均不及10%，且大公司和金融机构风险暴露均采用F-IRB，按照《最终方案》这些资产组合应从由A-IRB退回到F-IRB，以及72.5%的资本底线不会对这些银行资本充足率产生负面影响。新信用风险标准法调整住房抵押贷款、信用卡信贷、小型企业贷款、股权投资的风险权重对国内银行较为有利；然而，新操作风险标准法可能对国内大型银行产生不利影响。初步估计，风险加权资产计量框架改革对国内银行资本充足率的整体影响不大。
当然，国内银行执行风险加权资产新规也面临一系列挑战。虽然巴塞尔委员会希望降低风险加权资产计量体系的复杂性，事实上，复杂性难以避免，新的风险加权资产计量框架依然复杂。在资产证券化、交易业务、交易对手信用风险、信用估值调整资本计量等领域，国内大型银行在数据基础、信息系统、技术方法方面还存在较大差距；即便是相对简单的信用风险标准法，小型银行的业务分类、制度流程和信息系统尚不足以支持其有效实施。未来几年间，监管部门和商业银行要未雨绸缪，积极准备，稳步推进巴塞尔Ⅲ资本监管框架的落地实施。
统筹规划国内银行资本监管框架。鉴于资本充足率监管的极端重要性、技术复杂性和影响广泛性，同时考虑到国内银行机构数量众多，不同银行在资产规模、业务复杂性、风险管理实践等方面均存在很大差异，监管当局应稳妥推进资本监管制度转型。新的资本监管框架既要坚持基本监管要求的统一性，维护公平竞争的市场环境；又要充分体现银行之间的差异性，提升资本监管的有效性。坚持降低单家银行失败概率与缓解失败负外部性相结合，增强银行损失吸收能力和控制银行杠杆无序扩张兼顾，约束单家银行过度承担风险与抑制宏观金融风险累积并重。构建差异化资本监管制度的目标不是降低资本充足率监管标准，而是增强资本监管有效性，更好体现激励相容的原则。其前提是从银行的资产规模、复杂性和系统重要性等维度对银行进行分类，可大体上分为全球系统重要性银行、国内系统重要性银行、区域性银行和社区银行四类。前两类银行资本监管标准应与国际标准完全接轨，鼓励并支持这些银行采用模型方法计算风险加权资产；区域性银行资本监管标准应与国际标准趋同，原则上采用巴塞尔Ⅲ框架下各类风险标准法计算风险加权资产；社区银行的资本监管制度设计应坚持简单、有效的原则，更加突出特色，降低合规成本。
扎实做好风险管理基础工作。引领商业银行提升风险治理有效性、增强风险管控能力是风险为本的资本监管重要目标之一。巴塞尔Ⅲ风险加权资产计量监管框架包含大量风险管控要求，涵盖风险治理框架、风险管理政策、风险控制流程、风险计量技术、数据基础、信息系统等诸多方面。国内银行要对照这些规定进行差距分析，制定清晰的路线图和时间表，以实施新的风险加权计量框架为契机，全面提升风险管理能力。尤其是准备实施模型方法的大中型银行，必须坚持资本节约不是目标，只是结果；根据巴塞尔Ⅲ新规定，调整实施步骤和策略，坚持“过程重于结果”和“实质重于形式”的原则，强化风险管理的基础设施建设，包括基础数据收集、信息系统的风险加总和分析能力、计量模型的风险捕捉效力、风险计量成果运用于风险管理实践的一整套政策、流程和工具方法，更加积极地应对金融周期转换带来的挑战。尤其重要的有两点：一是近年来随着经济下行客户违约案例增加，银行要利用最新数据验证、优化甚至重新开发内部评级体系，增强内部评级体系对资产组合变化的适应性，确保内部评级结果能充分反映资产组合的风险，审慎估计风险参数和资本要求。二是尽快建立操作风险损失数据收集制度。根据新的操作风险标准法，2022年前后我国将有大批银行进入第二组，10家左右银行进入第三组。初步测算，若不使用内部损失数据调节因子，第三组银行的操作风险资本要求将上升30%左右。鉴于此，应尽快按照《最终方案》的要求，明确操作风险的损失定义和数据标准，完善损失数据收集程序，不断提高数据质量，争取尽早达到使用内部损失数据的标准。
持续改进资本充足率监管手段。近年来，随着我国经济进入新常态，国内银行体系潜在的金融风险逐步暴露，也折射出银行在风险控制方面的缺陷。巴塞尔Ⅲ风险加权资产计量监管框架并未充分反映现阶段国内银行面临的特殊风险，包括贷款过度集中风险、银行账簿利率风险、表外业务快速扩张潜在的声誉风险、业务复杂化带来的传染性风险等。在强化第一支柱监管确保风险计量准确性的同时，监管部门和商业银行要高度关注上述剩余风险。一是商业银行要按照《商业银行资本管理办法（试行）》的要求，持续完善内部资本充足率评估程序，全面前瞻性地反映风险。监管部门要加强对银行内部资本评估结果的审查，并及时采取监管行动。二是重视压力测试在资本监管中的运用，根据国内经济运行情况，并结合单家银行资产组合特点，开展自下而上和自上而下的压力测试，审慎评估重大风险事件对单家银行和银行体系的负面冲击。三是明确第二支柱资本要求的评估程序，对具有系统性影响的风险暴露、期限过度错配等提出附加资本要求。
作者：王胜邦系中国银监会审慎规制局副局长
閱讀更多 銀行家雜誌 的文章
