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2018年3月13日，美国卡托研究所发布报告《危险的生意：军售在美国外交政策中的作用》，对美国的军售活动进行了梳理，并对因此引发的全球安全问题提出了批评和建议。现将编译如下供您参考。
其中观点不代表本机构立场
危险的生意
——军售在美国外交政策中的作用
（上）
军售应该在美国外交政策中扮演什么角色？尽管重大交易 - 例如特朗普与沙特阿拉伯于2017年宣布的1100亿美元协议或决定向乌克兰出售武器 - 曾引发短暂讨论，但华盛顿方面并没有真正讨论在全球范围内大量售卖武器的问题。自1976年武器出口管制法案通过以来，国会有权取消武器交易却并未对此造成障碍。9/11以来武器销售的速度有所增加，从2002年到2016年，美国向167个国家出售价值约为1770亿美元的武器和相关的军事支援。特朗普就任总统的第一年，就与沙特阿拉伯签署了价值1100亿美元的交易，并与42个其他国家签订了157个总计840亿美元的军售合同。过去20年美国虽在竞争日益激烈的全球军贸市场中失去一些份额，但仍在2012年至2016年间占据全球军贸总数的33％。
支持武器销售的人目前有三点依据。首先，他们认为通过增强盟国的军事能力，使其能够威慑和遏制对手，并帮助促进中东和东南亚等关键领域的稳定，军售可以促进美国的安全。
其次，他们认为军售有助于美国对受援国的行为和外交政策施加影响。最后，武器销售可以为美国经济带来福音，并为五角大楼降低了单位采购成本，有助于确保国防工业的健康。我们认为华盛顿对军售问题发生了严重误判，大大忽略了其缺点，特别是国防工业及其拥护者一直夸大军售的经济利益。即使它们再大，单凭经济收益也不能颠覆战略考虑。更重要的是即使是最乐观的经济论证，军售的战略赤字也非常严重。
武器销售造成了一系列负面的、意想不到的后果，即使为了支持对外扩张的战略，也需要更为谨慎和有限的方法。在那些更为克制的美国外交政策人员看来，从事军火贸易的预期收益很小，而美国控制军售规模将能产生重要的外交灵活性和道德权威。鉴于这些风险和回报的综合考量，美国应该大大减少国际军火销售。
9/11以来的军售
评估美国军售
根据“武器出口管制法案”（AECA），美国政府必须对军售活动进行风险评估，以确认不会产生负面结果。这一要求是有道理的，因为历史表明军售可能会导致一系列负面的、意想不到的后果。这些后果以许多形式出现，从影响美国到影响整个地区，再到影响武器接受国本身的政权稳定。
可悲的是，美国几乎向任何想要购买武器的国家出售武器，这表明风险评估过程被人为操纵了。从2002年到2016年，美国向全球167个国家交付了1770亿美元的武器。其中32个国家购买了至少10亿美元的武器。沙特阿拉伯是美国最大的客户，购买价值258亿美元的武器 - 包括F-15和一系列直升机，海军资产和相关弹药。如表1所示，前10位客户共同购买了1240亿美元的军火—占自2002年以来美国全球总出口额的三分之二左右。鉴于世界各地的混乱，不稳定和冲突，很难想象你能用什么办法来评估全球约200个国家中的167个成为美国武器买家的安全后果。
此外美国惯于向那些明显即将发生冲突的的国家出售武器。从1981年到2010年，美国向59％的高强度冲突国家提供了轻武器，向35％的高强度冲突国家提供了常规主战兵器。而对发生低烈度冲突的国家，美国向其中的66％出口了轻武器，向其中的40％提供了常规主战兵器。有人指出，1994年世界50个正在进行的种族和领土冲突中，至少一方购买了美国武器的有45个。而9/11以来美国同时向冲突双方出售武器：沙特阿拉伯和也门，土耳其和库尔德人。
为了对2002年以来美国武器的接受国进行风险评估，我们梳理了之前的研究，以确定与长、短期负面结果最为相关的风险因素。不幸的是没有确凿的数据表明这些危险因素与消极后果的可能性之间的精确关系，也缺乏完全针对某些风险因素的数据，例如一个国家以前使用(和滥用)美国武器显然是评估的最重要的因素之一，然而政府和学术研究都不存在这样的评估，因此我们采取一种保守的方法，建立一种基于对相关性的直接假设的总体风险指数。
我们考虑的第一个风险因素是受援国的稳定。一些国家的政府虽然合法但非常脆弱，这些政府提供服务和管理自己领土的能力很弱，无法处理境内冲突。在这种政府脆弱的国家，滥用和扩散武器会造成更大的风险。研究还表明军事援助可能会增加发生军事政变的可能性，在政府脆弱的国家扩散武器更有可能引发军事政变。为了衡量这个因素，我们将每个国家的得分标记为“国家脆弱性指数”，通过考察一系列经济，政治和社会因素来确定国家的脆弱性。
第二个风险因素是国家对待公民的行为模式。我们假设那些人权表现不佳或者经常对本国公民使用暴力的国家，在短期或长期内滥用武器的风险都会更大。为了衡量这一点，我们依靠两个来源：自由之家的排名，评估“世界各地的政治权利和公民自由的状况” 和国务院的政治恐怖量表，它提供了一个更具体的关于政府对其公民使用酷刑和暴力的国别分析。
最后考虑到每个国家内部和外部冲突的程度，我们假设那些处理广泛恐怖主义和叛乱活动，或积极参与国家间冲突的国家也代表较高的风险，例如反击，纠缠，冲突和侵犯人权行为。虽然美国可能有理由向参与这种冲突或处理恐怖主义的国家提供武器，但是造成负面后果的风险依然存在。为了评估这些因素，我们依靠衡量一个国家恐怖主义范围的全球恐怖主义指数和乌普萨拉冲突数据计划、奥斯陆和平研究所出版的UCDP / PRIO武装冲突数据集，该数据集跟踪每个国家的参与战争以及小规模冲突的情况。
为了衡量向某个国家出售武器的风险，我们将这五个指标的得分合并为单一风险指数得分。由于这些措施都采用了不同的规模，我们将其分为三类：低风险，中风险和高风险。例如，我们将“不自由”的国家编码为高风险（3分）; “部分自由”的国家为中等风险（2分）; 和“自由”国家的风险较低（1分）。其结果是风险指数从5（所有措施中评分为“低风险”的国家）到15（所有措施评分“高风险”的国家）。
我们将结果分为四个危险级别：每项评分均为“高风险”的5个国家给出了“最危”评级。“轻危”级别包含在所有五项评分中均被评为“低风险”的38个国家。这两者之间的类别是“高危”（64个国家）和“低危”（60个国家）。表2揭示了各国危险级别的分布情况以及2002年以来各类武器的平均销售总额。
由此我们有三个重要发现：
首先，世界上有大量的风险国家，美国向其中大多数出售武器。有35个美国武器的买入国(21%)至少在两个指标上得分最高，而在五个指标中，有72个美国武器的买入国(43%)在五项指标中至少一项属于最高风险类。当谈起到军火贸易时，哪里有那么多安全保障。
其次，这些数据令人信服的证明，美国军售不会区分高风险和低风险客户。 对风险最高的国家的平均销售额高于对风险最小的国家的平均销售额。 例如考虑到指数的离散部分，全球恐怖主义指数中被列为“最高风险”的22个国家平均购买价值19.1亿美元的美国武器。 而处于高强度冲突中的28个国家平均购买价值29.4亿美元的武器。
将我们的风险评估框架与目前被列入武器禁售的16个国家进行对比，有助于说明方法的有效性。 被禁售国家的平均得分为11.6，其中12个国家得分为10或更高。 得分最高的国家是叙利亚，苏丹和刚果民主共和国，与伊朗，厄立特里亚和中非共和国相差不远，显然这些国家是美国不应该出售武器的国家。而尤为令人不安的是，美国在禁售前的几年向其中的数个国家出售了武器，当时大部分风险已经十分明显。 而美国的武器客户有32个国家的风险评分高于禁售名单上的均值。 这加深了我们的担忧，即美国政府并不阻止向那些显然会造成负面后果的国家军售。
第三个发现，对军售问题的扭曲认知是危险的。 我们的风险评估是预测负面后果的有效指南，在所有五项措施中评分为高风险的五个国家清楚地说明了军售的风险，他们自9/11以来购买美国武器的平均价值为18亿美元，其中包括利比亚、伊拉克、也门、刚果和苏丹。 这五国曾被各种指标归类为：“无处不在的恐怖主义”，“不自由的”，“最脆弱的”，“恐怖主义产生的巨大影响”以及卷入高强度冲突。 这些政府利用他们购买的美国武器来不断压迫人民、践踏人权，并使其血腥的内战不断持续下去。
在“高危”级别的国家当中，每个国家至少有一项指标被评为“最高风险”，其中30个国家则至少有两项指标被评为“最高风险”。这一群体也代表了武器销售带来的一系列意想不到的后果。阿富汗、埃及、索马里和乌克兰位列其中。这类国家平均花费了13.8亿美元。自9/11事件以来，沙特阿拉伯(其得分为12)入侵了也门，干预了突尼斯和叙利亚，并引发了与卡塔尔的危机，同时其侵犯人权和政府压迫的记录继续恶化。这类的其他国家如阿富汗(14分)，自9/11以来就使美国陷入了事与愿违的冲突，且今天还在继续。
即使是向“轻危”级别国家出售武器，也不是没有风险。如阿拉伯联合酋长国，它卷入了也门的一场冲突，还有格鲁吉亚与其领国的危机。最后，“轻危”国家包括大多数北约国家、台湾、韩国以及其他一些国家，这些国家的政府都很稳定，比如巴巴多斯和格林纳达，这些国家都位于友好的社区。这些国家在分散、不稳定或滥用武器等问题上几乎没有风险。然而在某些情况下，武器销售可能会改变地区权力平衡，增加紧张局势甚至导致冲突。例如美国为了安抚欧洲向北约盟国出售武器，已经惹恼了俄罗斯。同样对台湾的军售，虽然其本身并不具有风险，但却加剧了中美之间的紧张关系。
简言之，即使是相对简单的风险评估也可以清楚地表明，美国的政策是将武器出售给任何负担得起的国家，而并不顾忌后果。 尽管美国将最先进的武器限制在盟友圈，并且禁止销售大规模杀伤性武器及其材料，但美国几乎把所有其他武器卖给了爆发冲突的国家、对有着可怕人权记录的国家、以及有可能使美国陷入无谓冲突的国家。
何以至此？
美国军售政策的演变
美国的军售政策经历了四次演变。第一次是第二次世界大战结束和冷战。尽管美国政府曾在第一次世界大战后涉足国际军火市场，但直到二战后美国才大规模进行武器贸易。随着冷战升温，联邦政府对新武器系统的研发投入大幅增加，国际上对美国武器的需求也大幅增加。美国和苏联之间的竞争促成了全球武器销售的蓬勃发展。在整个冷战期间美国将军售作为捍卫西欧的关键因素，以及遏制苏联和共产主义蔓延的战略工具。
美国军售史上的第二个标志点是出口管制法案（AECA）的通过和现代军售程序的建立。 在对可能出现的“第二个越南”心怀戒惧的同时，为了保持美国在全球的领导地位，尼克松总统把武器转让作为可以“不用让美军出兵海外”而“运用武力和施加影响”的方式。在没有对总统的军售行为进行立法约束的情况下，尼克松能不动声色的迅速提高军售率，而在大多数情况下他并不通知国会或公众。尼克松的这一策略使20世纪70年代早期的美国军售增加了10倍。
尽管尼克松的反共战略策略得到了两党的支持，但尼克松的军售政策在某些情况下导致了消极后果。AECA的倡议者—参议员盖洛德尼尔森致力于消除他所认为的危险：“外国军售是美国在军事活动中不充分考虑的重大外交政策决定。这曾让我们以前陷入困境，并且很容易重蹈覆辙。“ 在越南战争和对老挝和柬埔寨进行秘密轰炸之后，这些担忧促使国会改革军售政策以企图遏制白宫。
这些努力的结果就是1976年通过的AECA。该法案对美国向外出售武器的过程做出了四大改变。首先它正式确定了行政部门在谈判和批准军火交易方面的主导作用，主要职责分为国务院和国防部。其次 为了确保透明度，该法案要求白宫通知国会超过一定限额的军火销售合同。第三是要求白宫对每个提议的军售案件进行政治军事风险评估，以确保国家安全利益能够承担任何潜在的消极后果。最后，国会保留在30天内通过决议阻止白宫军售合同的权力。
然而，与“战争权力法”和1970年代旨在遏制总统权力的其他改革一样，AECA的象征意义大于其实践意义。实际上这一行为几乎没有限制白宫的军火销售。最根本的是，尽管宪法明确将国会作为政府在对外贸易监管方面的领导，但国会在军售政策方面并未发挥足够重要的作用，美国国会几乎完全放弃了其权力，并没有要求这个过程需要国会对每一项重大交易的批准，或是要求每年进行国会审查和批准。
一个理性的解释是：国会尽管认识到过去存在问题，但有效的外交政策需要像总统这样的统一权力，而在行动中不应该把总统的手捆得太紧。
另一种解释是，国会几乎没有动力在军售过程中发挥积极作用。事实上国会受到的主要驱动力是议员们对军售的支持，放弃选民而反对总统通常在政治上是不明智的，特别是对总统本党的议员。即使从对手来说，支持重大军火交易也是好政治，因为它帮助的不仅是美国国家安全，而且还支持了美国工业和就业。所有州和许多国会地区都是国防工业的所在地，因此反对武器销售的议员或代表有可能失去国防工业的财政支持以及其所在地区的选票。此外国防工业游说团体在华盛顿特区非常活跃并且相互窜连，在过去的十年中平均每年花费超过1亿美元用以游说。结果国会很少有人质疑政府的军火销售议程，放弃了其橡皮图章的角色。理论上AECA允许国会在最后一刻阻止有问题的交易，但由于涉及到实际和政治障碍，实际上国会并没有这么做。
由于国会的淡漠，尽管AECA在纸面上规定了风险评估的合理标准。“颁发出口许可证的决定......应考虑到该物品的出口是否有助于军备竞赛，有助于发展大规模杀伤性武器，支持国际恐怖主义，增加暴力或升级的可能性冲突，或影响双边或多边军控防扩散或协议或其他安排的发展。” 但过会的风险评估一般却不会限制美国向那些不合适的国家军售武器。
联邦政府还强调了避免导致负面结果的军火销售的重要性。奥巴马总统2014年1月发布的第27号总统令决定了最新的总统关于军火销售的指令，确定了将纳入风险评估的一系列标准，并宣布“所有武器转让的决定将由一组标准，引导合理的武器转让在确保国家安全以及我们的盟友和合作伙伴之间保持适当的平衡；要避免的武器转让增强敌对国家的军事能力,加剧侵犯人权和违反国际人道主义法，以其他方式破坏国际安全。”
然而美国军售的记录表明，行政部门往往没有多少努力进行真正的风险评估。在无需担心国会监督的情况下，行政部门风险评估更像是日常的文书工作，而不是认真衡量武器交易的积极和消极后果。结果是几十年来，美国已经将武器出售到容易导致负面后果的高风险国家和地区。在大多数情况下，短期的动机超过了长期的考量。
冷战的结束标志着美国军售政策的又一重要转变。在冷战期间，美国把武器卖给了相对紧密的盟友和联盟国家的圈子。随着苏联的解体，意识形态和政体类型不再是障碍。抢占全球军火行业市场份额和获取利润拉升了美国军售的预期。克林顿总统是首位将经济理由纳入官方政策的总统，克林顿1995年的指令指出，“对美国工业和国防工业基地的影响”将是政府决策的关键标准。随着放弃以前的限制，许多国家转向美国来升级其苏联时代的武库，或补充因内战而耗尽的武器供应。因此美国将客户群扩大到冷战边界以外。克林顿政府仅在1993年就批准了创纪录的360亿美元的销售额，美国占据第三世界军火市场份额的72％。
9/11恐怖袭击标志着美国军售政策的最新拐点。为了应对袭击，乔治·W·布什和奥巴马促进了军售的蓬勃发展，为外国政府提供前所未有的美国军火。美国自9/11以来向167个国家交付了价值超过1770亿美元的武器 （不包括特朗普迄今为止向沙特阿拉伯出售的1100亿美元潜在销售额或政府宣布的额外840亿美元潜在军售），可以预见的是，反恐怖主义任务的紧迫性意味着风险评估过程被进一步削弱。以前被禁止购买美国武器的国家，无论是因为侵犯人权还是参与持续冲突，在9/11之后都变成了顾客，只要他们声称这些武器有助于打击恐怖主义。
这两个主管部门还增加了对阿富汗、伊拉克、沙特阿拉伯，阿拉伯联合酋长国，卡塔尔和约旦在内的该地区其他一些国家的销售额，理由是这将有助于促进地区稳定和援助反恐怖主义努力。特朗普政府在执政的第一年继续扩大这一趋势，更加强调经济机会，更不重视美国客户的人权记录。下图显示了9/11以来购买美国武器的国家分布。
（未完待续）
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