「速度」卡托研究所《危險的生意：美國軍售與外交政策》（上）其它頭條網

「速度」卡托研究所《危險的生意：美國軍售與外交政策》（上）

【學術plus】新添加號內搜索功能！

進入公眾號→點擊菜單【智庫掃描】→【搜搜文章】

→輸入關鍵詞→一鍵檢索您需要的文章。快來試試！

【兼職】神秘崗位正在向你招手，敢來麼？

【厚度】學術plus年終鉅獻：2017年你不可以錯過的重磅報告們！（全文閱讀鏈接）

2018年3月13日，美國卡託研究所發佈報告《危險的生意：軍售在美國外交政策中的作用》，對美國的軍售活動進行了梳理，並對因此引發的全球安全問題提出了批評和建議。現將編譯如下供您參考。

其中觀點不代表本機構立場

危險的生意

——軍售在美國外交政策中的作用

（上）

軍售應該在美國外交政策中扮演什麼角色？儘管重大交易 - 例如特朗普與沙特阿拉伯於2017年宣佈的1100億美元協議或決定向烏克蘭出售武器 - 曾引發短暫討論，但華盛頓方面並沒有真正討論在全球範圍內大量售賣武器的問題。自1976年武器出口管制法案通過以來，國會有權取消武器交易卻並未對此造成障礙。9/11以來武器銷售的速度有所增加，從2002年到2016年，美國向167個國家出售價值約為1770億美元的武器和相關的軍事支援。特朗普就任總統的第一年，就與沙特阿拉伯簽署了價值1100億美元的交易，並與42個其他國家簽訂了157個總計840億美元的軍售合同。過去20年美國雖在競爭日益激烈的全球軍貿市場中失去一些份額，但仍在2012年至2016年間佔據全球軍貿總數的33％。

支持武器銷售的人目前有三點依據。首先，他們認為通過增強盟國的軍事能力，使其能夠威懾和遏制對手，並幫助促進中東和東南亞等關鍵領域的穩定，軍售可以促進美國的安全。

其次，他們認為軍售有助於美國對受援國的行為和外交政策施加影響。最後，武器銷售可以為美國經濟帶來福音，併為五角大樓降低了單位採購成本，有助於確保國防工業的健康。

我們認為華盛頓對軍售問題發生了嚴重誤判，大大忽略了其缺點，特別是國防工業及其擁護者一直誇大軍售的經濟利益。即使它們再大，單憑經濟收益也不能顛覆戰略考慮。更重要的是即使是最樂觀的經濟論證，軍售的戰略赤字也非常嚴重。

武器銷售造成了一系列負面的、意想不到的後果，即使為了支持對外擴張的戰略，也需要更為謹慎和有限的方法。在那些更為剋制的美國外交政策人員看來，從事軍火貿易的預期收益很小，而美國控制軍售規模將能產生重要的外交靈活性和道德權威。鑑於這些風險和回報的綜合考量，美國應該大大減少國際軍火銷售。

9/11以來的軍售

評估美國軍售

根據“武器出口管制法案”（AECA），美國政府必須對軍售活動進行風險評估，以確認不會產生負面結果。這一要求是有道理的，因為歷史表明軍售可能會導致一系列負面的、意想不到的後果。這些後果以許多形式出現，從影響美國到影響整個地區，再到影響武器接受國本身的政權穩定。

可悲的是，美國幾乎向任何想要購買武器的國家出售武器，這表明風險評估過程被人為操縱了。從2002年到2016年，美國向全球167個國家交付了1770億美元的武器。其中32個國家購買了至少10億美元的武器。沙特阿拉伯是美國最大的客戶，購買價值258億美元的武器 - 包括F-15和一系列直升機，海軍資產和相關彈藥。如表1所示，前10位客戶共同購買了1240億美元的軍火—佔自2002年以來美國全球總出口額的三分之二左右。鑑於世界各地的混亂，不穩定和衝突，很難想象你能用什麼辦法來評估全球約200個國家中的167個成為美國武器買家的安全後果。

此外美國慣於向那些明顯即將發生衝突的的國家出售武器。從1981年到2010年，美國向59％的高強度衝突國家提供了輕武器，向35％的高強度衝突國家提供了常規主戰兵器。而對發生低烈度衝突的國家，美國向其中的66％出口了輕武器，向其中的40％提供了常規主戰兵器。有人指出，1994年世界50個正在進行的種族和領土衝突中，至少一方購買了美國武器的有45個。而9/11以來美國同時向衝突雙方出售武器：沙特阿拉伯和也門，土耳其和庫爾德人。

為了對2002年以來美國武器的接受國進行風險評估，我們梳理了之前的研究，以確定與長、短期負面結果最為相關的風險因素。不幸的是沒有確鑿的數據表明這些危險因素與消極後果的可能性之間的精確關係，也缺乏完全針對某些風險因素的數據，例如一個國家以前使用(和濫用)美國武器顯然是評估的最重要的因素之一，然而政府和學術研究都不存在這樣的評估，因此我們採取一種保守的方法，建立一種基於對相關性的直接假設的總體風險指數。

我們考慮的第一個風險因素是受援國的穩定。一些國家的政府雖然合法但非常脆弱，這些政府提供服務和管理自己領土的能力很弱，無法處理境內衝突。在這種政府脆弱的國家，濫用和擴散武器會造成更大的風險。研究還表明軍事援助可能會增加發生軍事政變的可能性，在政府脆弱的國家擴散武器更有可能引發軍事政變。為了衡量這個因素，我們將每個國家的得分標記為“國家脆弱性指數”，通過考察一系列經濟，政治和社會因素來確定國家的脆弱性。

第二個風險因素是國家對待公民的行為模式。我們假設那些人權表現不佳或者經常對本國公民使用暴力的國家，在短期或長期內濫用武器的風險都會更大。為了衡量這一點，我們依靠兩個來源：自由之家的排名，評估“世界各地的政治權利和公民自由的狀況” 和國務院的政治恐怖量表，它提供了一個更具體的關於政府對其公民使用酷刑和暴力的國別分析。

最後考慮到每個國家內部和外部衝突的程度，我們假設那些處理廣泛恐怖主義和叛亂活動，或積極參與國家間衝突的國家也代表較高的風險，例如反擊，糾纏，衝突和侵犯人權行為。雖然美國可能有理由向參與這種衝突或處理恐怖主義的國家提供武器，但是造成負面後果的風險依然存在。為了評估這些因素，我們依靠衡量一個國家恐怖主義範圍的全球恐怖主義指數和烏普薩拉衝突數據計劃、奧斯陸和平研究所出版的UCDP / PRIO武裝衝突數據集，該數據集跟蹤每個國家的參與戰爭以及小規模衝突的情況。

為了衡量向某個國家出售武器的風險，我們將這五個指標的得分合併為單一風險指數得分。由於這些措施都採用了不同的規模，我們將其分為三類：低風險，中風險和高風險。例如，我們將“不自由”的國家編碼為高風險（3分）; “部分自由”的國家為中等風險（2分）; 和“自由”國家的風險較低（1分）。其結果是風險指數從5（所有措施中評分為“低風險”的國家）到15（所有措施評分“高風險”的國家）。

我們將結果分為四個危險級別：每項評分均為“高風險”的5個國家給出了“最危”評級。“輕危”級別包含在所有五項評分中均被評為“低風險”的38個國家。這兩者之間的類別是“高危”（64個國家）和“低危”（60個國家）。表2揭示了各國危險級別的分佈情況以及2002年以來各類武器的平均銷售總額。

由此我們有三個重要發現：

首先，世界上有大量的風險國家，美國向其中大多數出售武器。有35個美國武器的買入國(21%)至少在兩個指標上得分最高，而在五個指標中，有72個美國武器的買入國(43%)在五項指標中至少一項屬於最高風險類。當談起到軍火貿易時，哪裡有那麼多安全保障。

其次，這些數據令人信服的證明，美國軍售不會區分高風險和低風險客戶。對風險最高的國家的平均銷售額高於對風險最小的國家的平均銷售額。例如考慮到指數的離散部分，全球恐怖主義指數中被列為“最高風險”的22個國家平均購買價值19.1億美元的美國武器。而處於高強度衝突中的28個國家平均購買價值29.4億美元的武器。

將我們的風險評估框架與目前被列入武器禁售的16個國家進行對比，有助於說明方法的有效性。被禁售國家的平均得分為11.6，其中12個國家得分為10或更高。得分最高的國家是敘利亞，蘇丹和剛果民主共和國，與伊朗，厄立特里亞和中非共和國相差不遠，顯然這些國家是美國不應該出售武器的國家。而尤為令人不安的是，美國在禁售前的幾年向其中的數個國家出售了武器，當時大部分風險已經十分明顯。而美國的武器客戶有32個國家的風險評分高於禁售名單上的均值。這加深了我們的擔憂，即美國政府並不阻止向那些顯然會造成負面後果的國家軍售。

第三個發現，對軍售問題的扭曲認知是危險的。我們的風險評估是預測負面後果的有效指南，在所有五項措施中評分為高風險的五個國家清楚地說明了軍售的風險，他們自9/11以來購買美國武器的平均價值為18億美元，其中包括利比亞、伊拉克、也門、剛果和蘇丹。這五國曾被各種指標歸類為：“無處不在的恐怖主義”，“不自由的”，“最脆弱的”，“恐怖主義產生的巨大影響”以及捲入高強度衝突。這些政府利用他們購買的美國武器來不斷壓迫人民、踐踏人權，並使其血腥的內戰不斷持續下去。

在“高危”級別的國家當中，每個國家至少有一項指標被評為“最高風險”，其中30個國家則至少有兩項指標被評為“最高風險”。這一群體也代表了武器銷售帶來的一系列意想不到的後果。阿富汗、埃及、索馬里和烏克蘭位列其中。這類國家平均花費了13.8億美元。自9/11事件以來，沙特阿拉伯(其得分為12)入侵了也門，干預了突尼斯和敘利亞，並引發了與卡塔爾的危機，同時其侵犯人權和政府壓迫的記錄繼續惡化。這類的其他國家如阿富汗(14分)，自9/11以來就使美國陷入了事與願違的衝突，且今天還在繼續。

即使是向“輕危”級別國家出售武器，也不是沒有風險。如阿拉伯聯合酋長國，它捲入了也門的一場衝突，還有格魯吉亞與其領國的危機。最後，“輕危”國家包括大多數北約國家、臺灣、韓國以及其他一些國家，這些國家的政府都很穩定，比如巴巴多斯和格林納達，這些國家都位於友好的社區。這些國家在分散、不穩定或濫用武器等問題上幾乎沒有風險。然而在某些情況下，武器銷售可能會改變地區權力平衡，增加緊張局勢甚至導致衝突。例如美國為了安撫歐洲向北約盟國出售武器，已經惹惱了俄羅斯。同樣對臺灣的軍售，雖然其本身並不具有風險，但卻加劇了中美之間的緊張關係。

簡言之，即使是相對簡單的風險評估也可以清楚地表明，美國的政策是將武器出售給任何負擔得起的國家，而並不顧忌後果。儘管美國將最先進的武器限制在盟友圈，並且禁止銷售大規模殺傷性武器及其材料，但美國幾乎把所有其他武器賣給了爆發衝突的國家、對有著可怕人權記錄的國家、以及有可能使美國陷入無謂衝突的國家。

何以至此？

美國軍售政策的演變

美國的軍售政策經歷了四次演變。第一次是第二次世界大戰結束和冷戰。儘管美國政府曾在第一次世界大戰後涉足國際軍火市場，但直到二戰後美國才大規模進行武器貿易。隨著冷戰升溫，聯邦政府對新武器系統的研發投入大幅增加，國際上對美國武器的需求也大幅增加。美國和蘇聯之間的競爭促成了全球武器銷售的蓬勃發展。在整個冷戰期間美國將軍售作為捍衛西歐的關鍵因素，以及遏制蘇聯和共產主義蔓延的戰略工具。

美國軍售史上的第二個標誌點是出口管制法案（AECA）的通過和現代軍售程序的建立。

在對可能出現的“第二個越南”心懷戒懼的同時，為了保持美國在全球的領導地位，尼克松總統把武器轉讓作為可以“不用讓美軍出兵海外”而“運用武力和施加影響”的方式。在沒有對總統的軍售行為進行立法約束的情況下，尼克松能不動聲色的迅速提高軍售率，而在大多數情況下他並不通知國會或公眾。尼克松的這一策略使20世紀70年代早期的美國軍售增加了10倍。

儘管尼克松的反共戰略策略得到了兩黨的支持，但尼克松的軍售政策在某些情況下導致了消極後果。AECA的倡議者—參議員蓋洛德尼爾森致力於消除他所認為的危險：“外國軍售是美國在軍事活動中不充分考慮的重大外交政策決定。這曾讓我們以前陷入困境，並且很容易重蹈覆轍。“ 在越南戰爭和對老撾和柬埔寨進行秘密轟炸之後，這些擔憂促使國會改革軍售政策以企圖遏制白宮。

這些努力的結果就是1976年通過的AECA。該法案對美國向外出售武器的過程做出了四大改變。首先它正式確定了行政部門在談判和批准軍火交易方面的主導作用，主要職責分為國務院和國防部。其次

為了確保透明度，該法案要求白宮通知國會超過一定限額的軍火銷售合同。第三是要求白宮對每個提議的軍售案件進行政治軍事風險評估，以確保國家安全利益能夠承擔任何潛在的消極後果。最後，國會保留在30天內通過決議阻止白宮軍售合同的權力。

然而，與“戰爭權力法”和1970年代旨在遏制總統權力的其他改革一樣，AECA的象徵意義大於其實踐意義。實際上這一行為幾乎沒有限制白宮的軍火銷售。最根本的是，儘管憲法明確將國會作為政府在對外貿易監管方面的領導，但國會在軍售政策方面並未發揮足夠重要的作用，美國國會幾乎完全放棄了其權力，並沒有要求這個過程需要國會對每一項重大交易的批准，或是要求每年進行國會審查和批准。

一個理性的解釋是：國會盡管認識到過去存在問題，但有效的外交政策需要像總統這樣的統一權力，而在行動中不應該把總統的手捆得太緊。

另一種解釋是，國會幾乎沒有動力在軍售過程中發揮積極作用。事實上國會受到的主要驅動力是議員們對軍售的支持，放棄選民而反對總統通常在政治上是不明智的，特別是對總統本黨的議員。即使從對手來說，支持重大軍火交易也是好政治，因為它幫助的不僅是美國國家安全，而且還支持了美國工業和就業。所有州和許多國會地區都是國防工業的所在地，因此反對武器銷售的議員或代表有可能失去國防工業的財政支持以及其所在地區的選票。此外國防工業遊說團體在華盛頓特區非常活躍並且相互竄連，在過去的十年中平均每年花費超過1億美元用以遊說。結果國會很少有人質疑政府的軍火銷售議程，放棄了其橡皮圖章的角色。理論上AECA允許國會在最後一刻阻止有問題的交易，但由於涉及到實際和政治障礙，實際上國會並沒有這麼做。

由於國會的淡漠，儘管AECA在紙面上規定了風險評估的合理標準。“頒發出口許可證的決定......應考慮到該物品的出口是否有助於軍備競賽，有助於發展大規模殺傷性武器，支持國際恐怖主義，增加暴力或升級的可能性衝突，或影響雙邊或多邊軍控防擴散或協議或其他安排的發展。” 但過會的風險評估一般卻不會限制美國向那些不合適的國家軍售武器。

聯邦政府還強調了避免導致負面結果的軍火銷售的重要性。奧巴馬總統2014年1月發佈的第27號總統令決定了最新的總統關於軍火銷售的指令，確定了將納入風險評估的一系列標準，並宣佈“所有武器轉讓的決定將由一組標準，引導合理的武器轉讓在確保國家安全以及我們的盟友和合作夥伴之間保持適當的平衡；要避免的武器轉讓增強敵對國家的軍事能力,加劇侵犯人權和違反國際人道主義法，以其他方式破壞國際安全。”

然而美國軍售的記錄表明，行政部門往往沒有多少努力進行真正的風險評估。在無需擔心國會監督的情況下，行政部門風險評估更像是日常的文書工作，而不是認真衡量武器交易的積極和消極後果。結果是幾十年來，美國已經將武器出售到容易導致負面後果的高風險國家和地區。在大多數情況下，短期的動機超過了長期的考量。

冷戰的結束標誌著美國軍售政策的又一重要轉變。在冷戰期間，美國把武器賣給了相對緊密的盟友和聯盟國家的圈子。隨著蘇聯的解體，意識形態和政體類型不再是障礙。搶佔全球軍火行業市場份額和獲取利潤拉昇了美國軍售的預期。克林頓總統是首位將經濟理由納入官方政策的總統，克林頓1995年的指令指出，“對美國工業和國防工業基地的影響”將是政府決策的關鍵標準。隨著放棄以前的限制，許多國家轉向美國來升級其蘇聯時代的武庫，或補充因內戰而耗盡的武器供應。因此美國將客戶群擴大到冷戰邊界以外。克林頓政府僅在1993年就批准了創紀錄的360億美元的銷售額，美國佔據第三世界軍火市場份額的72％。

9/11恐怖襲擊標誌著美國軍售政策的最新拐點。為了應對襲擊，喬治·W·布什和奧巴馬促進了軍售的蓬勃發展，為外國政府提供前所未有的美國軍火。美國自9/11以來向167個國家交付了價值超過1770億美元的武器（不包括特朗普迄今為止向沙特阿拉伯出售的1100億美元潛在銷售額或政府宣佈的額外840億美元潛在軍售），可以預見的是，反恐怖主義任務的緊迫性意味著風險評估過程被進一步削弱。以前被禁止購買美國武器的國家，無論是因為侵犯人權還是參與持續衝突，在9/11之後都變成了顧客，只要他們聲稱這些武器有助於打擊恐怖主義。

這兩個主管部門還增加了對阿富汗、伊拉克、沙特阿拉伯，阿拉伯聯合酋長國，卡塔爾和約旦在內的該地區其他一些國家的銷售額，理由是這將有助於促進地區穩定和援助反恐怖主義努力。特朗普政府在執政的第一年繼續擴大這一趨勢，更加強調經濟機會，更不重視美國客戶的人權記錄。下圖顯示了9/11以來購買美國武器的國家分佈。