人口年齡結構是不斷變化的。當前和今後相當長時期，我國人口年齡結構變化的總趨勢是老齡化。人口老齡化對經濟社會發展和民生改善的各個方面，正在並將持續產生廣泛而深刻的影響。但是，這種影響並非都是消極的、負面的，必須全面而客觀地、辯證地認識。
一、我國人口年齡結構的變化與老齡化的嚴峻形勢
所謂人口年齡結構，是指在總人口中各年齡段人口所佔的比重，通常用人口年齡中位數、0—14歲少兒人口所佔比重、60歲及以上老年人口所佔比重、老少比等一系列指標來反映。
新中國成立以來，由於經濟社會的發展進步，特別是醫療衛生條件的改善，我國人口的身體素質大幅提高，相應地，嬰兒死亡率和分年齡段死亡率都迅速下降，人口平均預期壽命快速提高，從新中國成立前的35歲左右提高到現在的近75歲。另一方面，20世紀70年代以來，我國生育率迅速下降，現在已降到人口世代更替水平以下。這樣，由於出生率和死亡率變化的共同作用，我國人口年齡結構發生了顯著變化。
20世紀五六十年代，我國人口的年齡中位數是逐漸下降的，老年人口所佔比重一直比較小，而少兒人口所佔比重一直偏高並逐年上升。特別是20世紀50年代中期和60年代中期至70年代初期的兩次生育高峰，使0—14歲少兒人口所佔比重從1953年的36.28％上升到1964年的40.69％，年齡中位數從1953年的22.74歲下降到1964年的20.20歲，從而把我國推入典型的年輕型人口構成國家。
20世紀70年代初以來，我國人口過快增長的勢頭得到控制，人口年齡構成的變化也改變了方向，少兒人口所佔比重由上升轉為下降，老年人口所佔比重變化雖然不大但呈逐漸上升之勢，因而人口年齡中位數由下降轉為上升。1982年人口普查資料表明，我國人口年齡構成已由典型的年輕型人口向成年型人口轉變。1990年，我國少年人口所佔比重已下降至27.69％，年齡中位數上升到25.25歲，我國成為成年型人口構成國家。2000年，少年人口所佔比重更是下降到22.89％，而65歲及以上老年人口比重則上升到6.96％。
我國在一個很短的時間裡，實現了人口再生產類型的轉變，從年輕型人口國家轉變為成年型人口國家，並繼而轉變為老年型人口國家。我國65歲及以上老年人口占總人口的比重，1953年為4.4%，1964年為3.6%，1982年為4.9%，1990年為5.6%，2000年已接近7%（國家人口發展戰略研究課題組：《國家人口發展戰略研究報告》〈上〉，中國人口出版社2007年版，第141頁），2010年達到8.87%。按照聯合國1956年劃分老年型人口的方法，65歲及以上老年人口占總人口的比重超過7%就步入所謂老齡化社會或老年型國家。因此，我國自2000年開始，就已經跨入老齡化國家的行列。
全國老齡辦2006年發佈的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》曾對21世紀我國人口老齡化發展趨勢作過預測。該報告認為，21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會。另據聯合國發佈的中國人口預測，2030年我國60歲及以上和65歲及以上老年人口比重將分別達到23.3%和15.7%；到2035年，則分別上升到26.2%和19%（國家人口發展戰略研究課題組：《國家人口發展戰略研究報告》〈中〉，中國人口出版社2007年版，第2085頁），屆時將達到人口老齡化高峰。
儘管不同機構的預測結果存在差異，但不可否認的是，我國正在經歷有史以來世界上規模最大、速度最快的人口老齡化進程。
二、人口老齡化對經濟社會發展的影響
人口老齡化現象的出現和發展，是社會發展與文明進步的重要標誌。但是，人口的快速老齡化對經濟社會發展和民生改善等各個方面都將產生廣泛而深刻的影響，主要表現在以下四點。
第一，拉昇老年人口撫養比，進而拉昇社會總撫養比。老年人口撫養比是指100個勞動年齡人口所要負擔的老年人口的數量。老年人口撫養比加上少兒人口（0—14歲）撫養比，構成社會總撫養比。在人口老齡化速度明顯加快的背景下，我國60歲及以上老年人口撫養比已經從1982年的7.97%上升到2000年的9.99%，2009年達到13.24%。（鄭功成主筆：《中國社會保障改革與發展戰略》〈養老保險卷〉，人民出版社2011年版，第6—7頁）據有關方面預測，我國少兒人口（0—14歲）和老年人口（60歲及以上）佔勞動年齡人口（15—59歲）的比例，也即社會總撫養比，只在相對較短暫時期內處於較低的水平，隨後將會因為老年人口撫養比的提高而大幅度上升。
第二，加大養老保險制度可持續發展的難度，加重我國養老保險基金的支付壓力和政府財政負擔。目前，我國養老保險參保人員的老齡化程度日趨嚴重，也就是說，在養老保險參保人員中，領取養老保險待遇的退休人員所佔比重越來越高。據有關方面預測，今後相當長一個時期，退休參保人數將繼續呈直線上升趨勢，年均增加約212萬人。（國家人口發展戰略研究課題組：《國家人口發展戰略研究報告》〈中〉，中國人口出版社2007年版，第2088頁）由於統籌層次低，在全國養老保險基金總體上尚有大量結餘的情況下，中央財政已經從1998年開始補貼部分地區的基本養老保險基金缺口，當年補貼額為20多億元，1999年補貼100多億元，2003年補貼474億元。2016年各級財政對基本養老保險基金的補貼高達6511億元。隨著老齡化進程的加快和老年人口的進一步增加，財政補貼還將增加，政府的財政壓力會進一步加大。
第三，“人口紅利”逐步消失。隨著人口老齡化的加速，老年人口所佔比重增加，勞動年齡人口相應減少，傳統意義上所講的“人口紅利”將逐步消失。據有關方面統計，我國15—59歲勞動年齡人口在2011年達到峰值9.25億人，2012年首次出現勞動年齡人口同比下降的現象，當年減少345萬，2013年減少244萬，2014年減少371萬，2015年減少487萬。短短几年時間，我國勞動年齡人口累計減少了2000萬人。與此同時，我們還要看到，我國現階段新增勞動力素質和結構也發生了重大變化，大學畢業生佔到了我國新增勞動力的“半壁江山”，勞動力市場也再難以充分提供傳統制造業所需的簡單勞動力，過去高投入的經濟發展模式已經不可持續。
第四，社會化養老服務需求不斷上升。隨著人口老齡化、生育率下降和家庭小型化，傳統的家庭養老保障功能越來越弱化，人們對社會化養老服務的需求不斷上升。這主要體現在：老年人對入住養老機構的需求迅速膨脹，老年人入住養老院（託老所、敬老院）難問題突出；失能老人、高齡老人、空巢老人增多，老年人對護理服務的需求越來越旺盛，但護理服務的發展遠遠不能滿足老年人的護理服務需求；老年人隨著年齡的增大，各種慢性疾病頻發，對醫療保健的需求加大；在我國，90%的老年人選擇的是居家養老，但因為家庭小型化，且正處於勞動年齡的家庭成員又要工作，家庭成員不可能全部承擔老年人的生活照料服務，因而老年人對社會和社區的生活照料服務需求猛增；老年人由於年老和退出工作崗位，加上相當大部分老人的子女因為工作、居住及出國等原因又不在身邊，容易產生不同程度的失落感和孤獨感，對精神慰藉的需求非常強烈。進入新世紀特別是黨的十八大以來，我國養老服務業有了很大發展，但養老服務供給總量依然嚴重不足，供需結構嚴重失衡，正面臨養老服務體系發展究竟向何處去的質疑。
人口老齡化對經濟社會發展和民生改善的上述影響，並非都是負面的、消極的，也有積極的、正向的一面。比如，隨著人口老齡化和老年人口的增加，各種相關老年產品的需求迅速攀升。老年產品包括的範圍很廣，如各種康復輔助器具、老年食品、老年服裝服飾、老年藥品。目前，我國在老年產品的開發和生產方面同發達國家相比還有不小差距，同老年人的需求更是存在巨大的差距，遠遠不能滿足老年人群日益增長的需求。這既對老年產品的開發和生產提出了嚴峻的挑戰，又為老年產品的開發和生產提供了廣闊的市場空間。我們還要看到，數以億計的老年人口是我國一支重要的消費生力軍，是支撐我國經濟持續快速發展的新動能。我國老年人廣泛參與城鄉基層社區治理、社會矛盾調處化解、社會治安維持、扶老助殘、幼兒教育、環境衛生以及文化傳承，發揮著越來越重要的作用。
三、應對人口老齡化的頂層設計
習近平總書記在應對人口老齡化的重要批示中指出，有效應對人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前，著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業、養老等重大政策和制度。黨的十九大報告再次強調，要加強人口戰略研究，要構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。加強應對人口老齡化的頂層制度設計，一要做好“一老”即養老保障體系的頂層設計，確保全體人民“老有所養”，並削減人口老齡化給經濟社會發展帶來的影響；二要做好“一小”即促進人口可持續發展的頂層制度設計，通過完善和落實生育政策，從而主動作為有效延緩人口老齡化進程。
第一，健全和完善養老保障制度體系，確保全體人民“老有所養”。黨的十七大明確提出、十八大和十九大再次強調要實現全體人民“老有所養”的目標。要實現全體人民“老有所養”這一目標，必須解決好兩大問題。一是養老保險，或者說養老金。養老保險制度要能夠保障老年人的基本生活需要，並隨著經濟的發展不斷提高老年人的養老金水平，讓老年人分享經濟社會發展的成果。二是養老服務。面對數億老年人持續高漲的養老保障訴求和錢從何來、誰來服務、怎樣服務的疑慮，必須儘快健全我國養老保險、長期護理保險的制度體系和居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務政策體系，從而構建起保障全體人民“老有所養”的頂層制度和政策框架。
健全覆蓋全民的養老保險制度是實現人人老有所養的基礎性條件。健全和完善我國社會養老保險制度，要按照全面實施全民參保計劃的要求，精準擴面，把法定參保人員全面納入社會養老保險，織密扎牢全體人民老有所養的安全網；儘快實現基本養老保險的全國統籌，破解地區之間養老負擔倚重倚輕、基金總體大量節餘而部分地區收不抵支的兩極化困境；著力解決制度的“碎片化”問題，通過制度的整合和並軌，努力促進社會公平；要努力補齊養老保險的短板，構建多層次的養老保險體系；妥善處理好適當降低用人單位養老保險繳費負擔與增加養老保險基金的關係，確保養老保險基金的可持續財務能力；積極穩妥地拓寬基金投資渠道，實行嚴格的監管制度，確保養老保險基金的保值增值；在經濟發展的基礎上不斷提高養老金水平，既要盡力而為又要量力而行。
要實現全體人民“老有所養”這一目標，還必須健全和完善養老服務體系。經過多年的努力，截至2017年底，我國已有各類養老服務機構和設施15.5萬個，各類養老床位合計744.8萬張，每千名老年人擁有養老床位30.9張。我國養老服務的發展成就很大，但目前存在的問題也不少。中國人的傳統養老觀念和當前我國養老服務體系建設的滯後，決定了我國絕大多數老年人選擇居家養老。發展我國養老服務體系，要切實打牢居家養老這一基礎。一方面，要進一步落實家庭成員贍養和扶養老人的法律責任，制定具體保障落實的政策措施；另一方面，要進一步健全居家養老的支持政策，實施有利於家庭發展的戶籍政策、住房政策和稅收政策，鼓勵和支持家庭成員與老年人共同或就近居住。特別是制定鼓勵和支持家庭成員與老年人共同生活或者就近居住的政策，以及用人單位按照國家有關規定保障贍養人探親休假和請假照護老年人的權利的具體政策。與此同時，要改進居家養老服務以更好滿足老年人的養老服務需求。
第二，促進人口的可持續發展，有效延緩人口老齡化進程。人口老齡化是不可逆轉的世界性趨勢，但只要及時應對、科學應對、綜合應對，相關經濟社會政策配套銜接好，人口老齡化的進程是可以適當延緩的。對人口老齡化進程起決定性作用的兩個主要因素中，人口預期壽命的延長是不可逆轉的趨勢，因而只有生育率才是主動作為延緩人口老齡化進程的可變因素。只有採取各種綜合措施抑制生育率的下降趨勢，使生育率儘可能迴歸人口正常世代更替水平，才是根本之策。正因為如此，黨的十九大報告強調要“加強人口發展戰略研究”。人口始終是經濟社會發展和民族復興的第一資源，必須從國計民生和中華民族偉大復興的高度來認識生育問題。
第三，促進生育政策與相關經濟社會政策的配套銜接，實現“全面二孩”政策的目標。黨的十九大報告提出，要“促進生育政策與相關經濟社會政策的配套銜接”，這是具有重大現實意義和針對性的導向。針對我國生育成本越來越高、國民生育意願下降、生育率持續走低的現實，要實現“全面二孩”政策的目標，促進我國人口的可持續發展，必須制定和實施與生育政策相配套的一系列經濟社會政策。一是大力發展幼托服務。“幼有所育”首先要解決的問題就是學前兒童入園難、入園貴的問題。二是完善和嚴格落實帶薪產假、陪產假制度。我國在法律制度上解決了帶薪產假的制度安排，但關鍵是完善和落實。機關事業單位和企業要切實保障員工生育期間產假休假權利，這是機關事業單位和企業必須履行的法定責任和義務，不得以任何理由隨意縮短假期。三是借鑑國際經驗，探索建立和實施生育津貼和育兒津貼制度。為了鼓勵生育，許多國家都建立和實施了生育津貼、育兒津貼或綜合性的家庭津貼等制度。儘管各個國家的津貼名目不同，但目的都是為了減輕家庭在生育、育兒等方面的負擔。我們不可能照搬，但可以借鑑和學習。四是在個人所得稅徵收上對兩個孩子的家庭實行稅收減免或扣除。新近公佈的個人所得稅法修正案（草案），把子女教育等支出納入專項附加扣除中，就體現了這一要求。
從許多國家和地區鼓勵生育的政策、措施的制定和實施情況看，政策、措施實施後通常要5~10年才能顯現其效果。面對我國目前生育率持續走低、人口老齡化加速的嚴峻現實，時不我待，必須抓緊應對人口老齡化的頂層制度設計。
本文作者系中央黨校（國家行政學院）科社教研部教授。
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