（本文系賈康2014年3月22日在中國發展高層論壇上發言，觀看視頻請點擊文末“瞭解更多”，來源：財新網，記者：林棟）
地方政府隱性負債不透明不規範，制度建設才是化解風險治本之策
總量在安全區之內，並不意味著可以對風險掉以輕心。我認為，相關的風險至少有這麼幾個方面必須指出：
第一、中國這種為數巨大、18萬億左右的政府債務，它裡面很大部分是地方政府的隱性負債，不透明、隱性和它相伴隨的明顯的不規範性，就是風險的一個重要來源。不透明就使很多方面在事前、事中無從實施有效的風險防範。監督不到位，風險防範機制不到位，一旦在某些地方出事，資金鍊斷裂，必然要採取救火式的應急措施去平息事態。這種救火式的案例，其實在過去的中國改革開放過程中已經可以觀察到一些。雖然不多，但是確實有前車之鑑。救火式的平息事態所帶來的損失，不光是成本比較高，而且對政府公信力會產生非常明顯的銷蝕作用。
另外一個不可忽視的風險，就是在總量可控的同時，我們確實可以觀察到某些局部、某些地方政府它的轄區內債務率相當高。審計署也給出了明確的口徑：債務率是地方政府所有可用財力在年度之內，合在一起後，和GDP相比。在某些地方，這個債務率已經高達100%以上。並不是說它在100以上就一定會出事，但這樣的局部是值得我們特別注意怎樣防範風險，要特別關注的地方。我們在這個信息的基礎上，有了條件用眼睛的餘光觀察全局發展的同時，要聚焦到那些看起來風險度比較高的局部。
另外還要指出，某些項目，我們在調研中也知道，它確實風險度是比較高的。我們的很多地方負債，主要以隱性負債形式形成的，它的投入對象是公益性很強的項目。這些項目竣工以後，它在運營過程中，不足以產生可以解決還本付息問題的現金流。這樣的項目風險怎樣消化，是特別值得我們繼續關注的問題。
除此之外也得指出，在中國改革開放，發展市場經濟的過程中，在最近幾年雖然有應對亞洲金融危機和世界金融危機的客觀需要，但是債務總體水平的增長，特別是在地方政府層面債務規模的增長是明顯比較高的。亞洲金融危機衝擊和世界金融危機衝擊之後，各自出現了兩次增長率的高峰。最近兩年，也可以觀察到，兩到三年的時間段裡，它的增長幅度高達60%以上。
中國地方政府公共債務總量可控，局部項目隱性負債蘊藏較大風險
把這些問題放在一起，我們想特別強調的一點就是，要特別注意防範風險要標本兼治，而追求治本為上。治本為上，要對存在問題的根源做更深刻的認識。我們特別強調的是，有效制度供給不足和中國公共部門債務，特別是地方債風險防範的內在關係。
我們大量的地方債是不得已，潛規則強制替代明規則，繞過《預算法》，在地方政府操縱之下，以融資平臺等等法法律架下的公司法人為實體舉借的。是公司債、項目債，但實際上背後的操縱者是地方政府，實際上是地方政府形成的負債。
這裡有很多的苦衷。我們不能簡單的責備當事人覺悟高不高。地方要貫徹自己的發展戰略，它勢必要向市場融資，而明規則不能有效解決這個問題，潛規則強制替代明規則，它暴露的是我們的體制改革深化不到位，暴露的是我們的有效制度供給不足。那麼，制度建設這個主題，深化改革這個主題，應該是在討論地方債和公共部門風險防範的時候特別要抓住的，一個帶有“綱舉目張”意義的最重要的視角。
抓住制度建設，我們就要從市場經濟發展的全局、財政體制在全面改革中實施配套，走向現代財政制度、支持現代國家治理，這樣的客觀需要出發，注重於如何在深化改革中理順整個財政體制關係，從中央到省到市縣，所謂扁平化的三級框架之下，應該是各級有自己完善的立法，而由法律給出清晰要求的合理事權。事權後面應該跟著的是合理的財權和稅基的配置，再推進到有現代意義的、完整透明的、受公眾監督的預算，以及和這種預算相配套的各級產權和舉債權。
也就是說，要把中國今後地方政府的債務推向陽光化的軌道。這個事情其實已經在做。已經有連續五年地方債“登堂入室”的表現。開始三年，每年2000億，然後抬高到2500億、3500億。按照今年的預算，要繼續抬高到4000億。當然，面對十幾萬億的公共部門債務，這還僅僅是個小的零頭。但是，它的發展方向以後是在“治存量，開前門，關後門，修圍牆”的綜合治理中間，應該以“開明渠，堵暗溝”，這個取向上的陽光化的地方債，置換那些隱性負債。如果把這個事情處理好，我們認為，在風險可控的同時，地方債興利除弊發揮正面效應，我們就會做得越來越有信心。
防範地方債風險要治本為上，理順財政體制關係，讓地方債務走向“陽光化”
歸納一下，我認為應該提出的建設性的考慮，至少有如下八個方面：
第一、要在扁平化的前提下，實質性的深化省以下分稅制。要靠體制使各級政府的行為能夠得到有效制度供給，來支撐它的這種健康化。
第二、要修訂預算法，要把“開前門”落實在法律形式上。
第三、要掌握好怎麼樣推動已經“登堂入室”的地方債，擴大它的規模和影響。
第四、要區別一般公債和市政債進一步的細化管理。
第五、要進一步發展好編制好資產負債表和政府綜合報表體系，來發展評級制度和市場約束。
第六、要積極引導發展公司合作伙伴關係PPP這樣的自營資本，社會資本可以置換一部分地方政府負債，而提高公共工程的績效。
第七、要探索防範風險的償債基金。
第八、要引導地方融資平臺，在以後的存續期內，更多地對應到有現金流的項目建設。
這些看法請大家批評指正，謝謝。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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