（本文系賈康先生在第二屆金融科技與金融安全峰會上的講話）
尊敬的各位領導，各位嘉賓，各位專家，各位企業界朋友，我很高興能有機會在這個峰會上和各位做個交流。我注意到我們峰會上有主題上的兩個關鍵詞，一個是金融科技，一個是金融安全。關於金融科技，過去在很多場合我都發表過自己研究得出的一些看法意見，我比較強調，“發展中規範”和“規範中發展”這一對關係的權衡與金融科技創新發展的密切關係。今天，想更側重於金融安全談一些看法。各位可能會關注，我們在貫徹十九大精神、推進供給側結構性改革中間，現在方方面面都提出要重視地方債的風險管理，這顯然與金融安全有比較直接的關係，也是屬於中央金融工作會議和十九大之後，決策層面提出的“三大攻堅戰”之一的內容，就是怎麼樣防範金融風險。
我認為特別關鍵的，是首先在概念上要強調，中央精神是要防範系統性風險，實際生活中這個系統性風險，將是表現為帶有顛覆性破壞作用的風險，而與它相關的矛盾累積，風險因素逐漸的累積，是從一個一個的風險點上演化過來的，那麼現實生活中防範金融風險，可不可以我們看到一個風險點，就上去把它死死摁住，是不是由此就解決了中央所說的問題？絕對沒有這麼簡單。因為在某種意義上講，金融活動、投融資活動、經濟的活動，風險是無處不在的，並不是我們看到每一個風險點，就把相關事情按嚴防死守方式摁住不動，我們就解決了供給側結構性改革裡面創新發展相伴隨的風險防控問題，這反而會帶來“從一個極端走到另外一個極端”，必然出現把一切試錯空間、創新空間都封死的局面，這可不是貫徹中央的精神實質，這是走偏。實際生活中間應該怎麼掌握好？當看到風險點以後，往往還要考慮給出一定彈性的創新中的試錯空間，同時又能夠有效防範系統性金融風險，這確實具有一定的複雜性和挑戰性。
今天時間關係我只能就地方債的問題簡單談一下自己的相關認識。
地方債的管理問題，其實在前面一輪我們國家的《預算法》實現修訂之後，已經有了一個總體來說“開前門堵後門”的治理方案。地方債怎麼借、怎麼用、怎麼還，《預算法》規定得相當清楚，各個地方是以省級行政區為單位和中央按年度來談好一個各地總額、分成空間的地方債發行規模，裡面一般的債務和專項的債務怎麼樣做出必要的搭配，都安排了，然後切塊到各個省級行政區，其後由各個省級行政區在預算程序裡解決怎麼借、怎麼用、怎麼還的全套管理和風險控制問題，再把自己拿到的規模切塊給下面的基層。如果按照這個框架來說，應該講有了一個卡住兩頭的全局安排：這一頭卡住的是地方債陽光化發行了，但是總規模是能夠陽光化控制，另外一頭是原來產生大量隱性負債的融資平臺，明確了一律不允許再發生新的隱性負債，必須進行市場化轉制。地方債這塊，能解決各地方的發展戰略所需要有償投資的相當一部分問題，但並不能解決全部問題，剩下的一些投資方面，地方政府還要在創新發展中間積極運用PPP，就是政府與地方資本合作，近些年成為鼓勵創新的重點，作為積極推動的事項，政府管理部門的姿態非常明顯。
但現在這一段時間，為什麼大家的感受是有了上述這樣一個框架之後，仍然對地方隱形負債的捲土重來憂心忡忡，管理部門為什麼一再強調要防範地方債風險？網上也不時聽到消息，說哪個地方有地方債規模過大的問題、可能撐不住的問題。我覺得具體分析，可能有三個角度，第一是在PPP這方面有擔心，就是搞了所謂假PPP、偽PPP，實際上增加了負債。第二是有些地方平臺，在實行市場化轉制中暗度陳倉，仍在形成地方隱形債。第三是現在越來越被地方政府重視的產業引導基金，是不是在推進過程中間又出現了地方隱性債務問題，地方過度舉借了由地方政府承擔的債務。
這三個方面，首先我談一下PPP這個概念之下的問題，我不太贊成現在簡單地看著不順眼動不動就給PPP項目蓋上假PPP大帽子，關鍵是要說清這個具體項目出現了什麼樣不合理的隱性負債的風險因素和不規範的問題，作實事求是的分析，進而在企業和政府合作的創新發展過程中間，去化解與PPP相關的過度和隱性負債的問題。我覺得還需要繼續延用我們當年解決融資平臺產生大量地方債時運用的重要的哲理，就是“大禹治水”的智慧，有堵有疏，疏堵結合，但注意“堵不如疏”，能夠以疏得以解決的問題，就不必一味地堵。
這方面具體展開，我想結合著現在聽到的管理部門擔心PPP裡的風險點，來做一些針對性的討論。
第一個就是說PPP可能產生和名股實債的問題，這大概有兩種情況，一種是說PPP形成的開發主體——SPV項目公司的股權結構裡面，企業方面所持的股份和地方政府方面，形成了一個回購條款，可能是附加協議形式，也可能是暗中協議形式。這種附加條款是說現在先把PPP項目做成，做成以後若干年內，政府實際上把錢又以回購股權的方式還到企業手裡，企業股權被政府回購後，他就全身而退了，這樣就變成了企業名持股而地方實負債，這個問題顯然在我們說“堵”的方面，要做出文件指導上的明確規範，並要加快行成PPP的條例，以後還要爭取上升到法，規矩上是不允許存在這樣的附加條款、暗中協議，但是相關的“疏”的方面是什麼呢？我覺得這個問題如果考慮疏導，是有未來廣闊的相關股權規範交易前景的。我們必須承認，企業決策人要做PPP項目，他必然有一個考量：這個項目一做就是20年、30年、50年甚至更長久，這個時間段內的不確認性是否在他心裡面產生一個匹配：我實際上很難保證以好幾十年的時間段來持股，如果沒給我回購條款，我擔心當我想把股權退出的時候沒有通道——這種擔心如果阻礙了企業下決心做項目，是不能夠由政府方面強制他、逼著他跟政府簽字的，更合理的“疏”是什麼呢？就是要知道我們已經有了金融資產交易平臺，有了這個制度平臺提供的股權退出通道，在PPP大發展中間，是天津跟上海相隔一天都掛牌成立了金融資產交易中心，而且交易中心成立的時候，就非常明確的說明，特別對應的類固定收益金融產品，也就是大量發生於PPP發展中間的股權可形成的交易產品，既然這個股權交易平臺機制是存在的，我們就很有必要按這樣一個疏堵結合中已有的通道、規範化的交易平臺，這樣一個制度環境，來理解和處理怎麼樣防範名股實債的問題。這方面如果我們注意到“疏”的問題，實際上是增強了企業做PPP的信心，也可以清楚交代在這個方面我們怎麼防範“名股實債”的風險。這樣一個交易平臺，據我瞭解很多金融界的專業人士高度重視，有些金融界專家說，一般的金融交易是高中生、本科生水平，我們就要特別專注於研究生水平做股權交易，而且對應著以後一定會得到大發展的股權交易市場，這不是一個可匹配在一起產生的環境和市場供需的良性互動嗎？
還有一個所謂的名股實債問題，是指責股權比重過低，政府也好企業也好，股權比重過低，而債權比重過高。那麼分門別類的項目裡面，管理部門可以給出指導性的下限，就是股權比例不應低於多少。但我認為也不應該把具體量值僵化，下限不應該做出很絕對的事情。對PPP創新我觀察，某些PPP項目，政府實際持股直觀看似乎都不存在，比如固安案例。現在發展委託財政的示範項目名單裡面都有它的一席之地，是用政府開發的PPP迅速改變一個地方轄區的面貌，實現了超常規發展。固安政府開發的PPP，政府方面的股權直觀地看是找不著的，當然政府在這裡面發揮著不可替代的作用，首先是“政府主導”要與社會資本方形成規劃協議，這方面政府必須要同意，以政府主導方式拍板，然後供地，後面就是“企業融資、市場運營”，政府不用出名義上的股權，靠華夏幸福招商引資，建設和運營產業新城，連片開發的結果，是“政府主導、企業融資、市場運營”帶來超常規發展的績效提升，使固安迅速崛起為引人注目的增長極趨勢，那裡的老百姓得到了十多年前想都想不到的生活質量的提高，滿足美好生活的需要。從這種案例來看，你一定要說政府股權這方面要達到什麼樣的水平，我覺得不宜說得太細，因為連片開發，國際上雖然承認這一概念，但是沒有形成興奮點，現在中國都可能普遍成為興奮點，還要在探索中發展。我們已經注意到，央企現在也有各種大手筆的在汕頭的連片開放等等案例，這種開拓探索中，是需要管理部門實事求是地考慮到我們怎麼樣給出一定的創新空間和一定的彈性處理與指導。
還有，我認為不宜把BT作簡單的否定。在理論上的框架，應該是廣義PPP中包含BT，現在有關管理部門的態度似乎是完全不可取，還要警惕地方暗中搞了拉長版的BT。我認為地方防範BT產生的負債風險是有道理的，如果從BT來看，沒有運營期，是把政府一下做不出來的事情由企業墊資來做，然後政府分期付款解決企業投資完成回報的問題。從整個的建設項目看，能夠提前把項目建好使之發揮實際效應，這當然也是一個創新機制，運用得好，會產生正面效應的機制，但運用不好，就可能會產生過大規模的政府負債。在某些特定情況下，可能別的選項都不行，只好用BT。比如，涼山州的精準扶貧，立軍令狀，必須解決。這幾年之內，山區、民族聚居區的脫貧任務，那麼“要想富先修路”，中央一講精準扶貧，當地就意識到有五條山區造路是非建不可了，怎麼建呢？所有別的選項都不可能，那麼只剩下了BT。涼山州與太平鎮這個民營企業簽約，建設這五條路，不提BT，實際上就是BT，可能帶有拉長版特徵的BT，所以不能完全否定BT在實際現實生活中的必要性，但是要防範它的風險。這個風險怎麼樣防範？就不能按照簡單堵死的方式去解決，仍然是疏堵結合，而且特別要注意疏導。還有“保底”的風險問題，由政府一方來兜所有的風險使企業保底，肯定是不對的，我們在規則上要禁止出現這種情況。但是如果要從疏的角度來看，企業參加PPP，是出於在商言商的立場，他要取得的是有較大把握、可預期的“非暴利但可接受”的投資回報，可以覆蓋很長時間段的這種水平上的投資回報，如果不能夠達到他預期的保底，他是不會籤這個字的。顯然這個預期的保底，要“八九不離十”地實現，怎麼樣實現？要靠規範化，第一是以法制化保障協議執行，法治保障協議能覆蓋PPP整個生命週期。第二要靠陽光化，方方面面都要知情，包括公眾知情，約束著政府企業都講規矩，都按照原來的協議嚴格執行。還有專業化，以高水平專業化的力量，使預期保底能夠儘可能地接近，八九不離十地實現，這就是從“疏”的角度來說，我們要把該做的事情做好，不應簡單地只是批評“保底”的考慮。企業必然是要考慮加入PPP項目的，能夠達到他預期的保底的，我們要在疏導這方面做好配套的事情。
還有PPP的資產負債表的問題，從專業化的角度，我認為必須承認PPP投融資產生的負債，不可能完全只對著企業，怎麼可能以夥伴關係一起來做投融資，地方政府和這個項目的負債完全沒有干係呢？從官方早就認可的政府付費裡面具體的“可行性缺口補貼”來看，三年預算滾動規劃這種補貼支出，你可以認為不是負債，那是預算安排的支出，那麼三年以後要覆蓋好幾十年的這樣財力支出，那是什麼呢？那就是專業上術語所說的或有負債，所以我們要儘快把PPP資產負債表和與之相關的會計準則、財務規則這些事情陽光化地處理好。對比全球都在探討，中國應該積極參加這一規則制訂的過程。我們在這方面，絕對不應陷入極端化思維，說地方政府做PPP不應增加任何的負債，不可能，就是至少要把或有負債這個事情說清楚，大家才能更有信心，才能更實事求是地處理PPP項目整個生命週期裡的負債風險防範問題，使之得到更好的相關會計管理規則的匹配。
最後一點是財政承受能力論證。我們有關部門已經規定的天花板是清楚的：一個地方政府年度內公共收支預算的10%為限，算下來不超出10%的天花板，就是約束。但是具體要碰天花板的時候，是可以有專業力量來幫助做彈性處理的，比如說一年內有幾個項目積累，已經要觸碰天花板了，專業團隊的力量可提供做出調整方案，使一部分補貼財力轉移到後續年度，做平滑處理，所以如何不突破天花板，是可以有一定彈性的。另外就是這個天花板真過不去的情況下，一般公共支出到此為止了，是不是還可以在地方政府預算體系裡面的基金預算上打些主意呢，其中的活錢也可以去支持PPP。業務管理部門說，我們從來沒有否定這種運用的可能性，但是有些地方同志擔心，在現在這種風控氛圍之下，生怕一動就出毛病，生怕這個事情沒有明確的、正面的文件表述情況。我做了以後反而會有麻煩。這就需要我們考慮他相關的內在邏輯，考慮創新過程中間應該有的彈性空間的心態，我認為這都是地方預算的錢，為什麼就不能用基金預算適當支持PPP呢？在有一定約束的條件下，這還是符合陽光化、法治化、專業化的原則去支持PPP的，這個方面的問題也仍然值得探討。
最後，還要強調的，仍然是疏堵結合。至於說原有融資平臺，可能產生的問題相對好解決，就是要堅定不移的讓它做市場化轉制，不能夠再發生新的地方負債。產業基金，同樣要做具體的分析，不能把產業基金掐死。現在有的說法是要把產業基金完全停下來，我覺得這是不對的，還是應分析問題，必要的穩一穩不是“叫停”，是要解決問題，在防範系統性風險中繼續創新發展。
以上認識請大家批評指正，謝謝大家！
賈康介紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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