作者簡介：吳鋒，在北京市昌平區崔村鎮工作，法學博士，長期關注法社會學和基層治理研究，多篇研究報告經官方高端智庫供領導決策參考。
《史記·酈生陸賈列傳》雲：“王者以民人為天，而民人以食為天。”說的意思就是，老百姓才是國家的根本，糧食是老百姓的天。
糧食從哪裡來，除了現代的科技農業以外，自人類進行刀耕火種以來，糧食主要就是來源於土地。無論是仰韶文化、龍山文化還是商周文化，無不以農耕文明為基礎，並與土地有著緊密聯繫。
對中國近現代史有所瞭解的人都知道，中國共產黨人的革命勝利在很多程度上是靠“打土豪、分田地”的口號，動員了億萬農民。“打土豪、分田地”最早作為革命標語是在文家市出現的。
1928年3月開始，在酃縣的中村，毛澤東正式開展了“打土豪，分田地”的革命鬥爭，把中村當作一個試點，同時他的弟弟毛澤覃則在寧岡大隴也進行了分田的試點。革命根據地先後出臺了《井岡山土地法》和《興國縣土地法》，毛澤東指出，武裝鬥爭是根本，土地革命是目標，農民得到了自己的利益才會跟著共產黨走，跟著紅軍走。
縱觀近現代史的發展歷程，土地問題一直是中國革命的核心問題，可以說，土地革命貫穿了中國革命的始終。
新中國成立後，中國解決“三農”問題的切入點也是從土地入手。20世紀50年代初期土改之後，農民得到了土地，農業得到了發展。隨著人民公社和農民集體吃大鍋飯的公有化模式失敗後，中央又逐步形成了“三級所有、隊為基礎”的產權界定。
所謂“三級所有”是指農村生產資料所有制形式，分別屬於人民公社、生產大隊 和生產隊所有。“隊為基礎”是生產隊基礎。
隨著安徽鳳陽縣小崗村村民葛玉橋如同春天裡的第一聲驚雷，撬動了家庭聯產承包責任制，中國農村土地制度開始大幅度調整。
安徽省鳳陽縣小崗村18位農民按下紅手印的“包產到戶”契約
這種作為的大包乾其實就是由農戶進行土地承包，把原來三級集體所有，重新直接分配到農戶承包經營，實現了“交了國家的，留了集體的，剩下全是自己的”。
在土地承包的早期階段，有些地方會定期對承包地進行重新劃分，以解決新增人口或者因為遷移而發生變動的情況，但是這種重新分包有可能影響了土地成敗的穩定性，農戶對土地的投入沒有安全感，同時又增加了幹部利用土地做出權力尋租和徇私舞弊的機會。
於是，2002年，國家又出臺了《農村土地承包法》，固化了農村土地的承包經營關係，隨後又以政策的形式對農村土地承包關係進行梳理。為了深化農村土地承包經營權，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權,鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉，發展農業規模經營，進一步提高農村集體土地的利用效率。
縱觀人類的發展史，土地一直被視為農民的“命根子”，無論是封建社會的分封制，還是近現代的土地革命，無不以土地為內容推進，或作為手段，或者作為目的。“打土豪、分田地”之所以有如此大的社會動員力量，莫不在於人民群眾對封建水土地兼併、耕者無田狀況的深惡痛絕。實現“耕者有其田”關乎農村根本穩定，也關乎中國長遠發展，其核心是要保障農民的生產生活。
農村的土地誰來耕種？
隨著改革開放和市場經濟的發展，尤其是隨著近年來的新農村建設和城鄉一體化運動，雖然農村的土地仍然保留了其原始風貌，但對農村土地的開發和利用卻出現了歷史性的顛覆。傳統意義上種地的農民很多離開了生存的土地，農村土地的利用顯示出各色形態。
這種城市化運動不僅在中國，而且在世界範圍內都在進行。聯合國經濟和社會事務部統計數據顯示，從1900年全球16億人中只有14%的城市人口起步，在20世紀的100年中，全球人口增長了4倍，城市人口增長了13倍，城市化率增加到47%。到21世紀末，全球城市化率達到80%以上，人類社會將完成從農業、畜牧業的鄉村社會向工業化、信息化的城市社會的根本轉變（聯合國經濟和社會事務部：《人口、環境與發展：簡要報告》，2001,43-44.）。
而根據《2015年中國城市化水平發展報告》顯示，1980 年，中國城市人口僅佔總人口的19%。而到 2020 年，政府預期這一數字將會達到 60%。來自農村地區和其他城市的外來務工人員將佔到中國城市總人口的一半左右。目前，中國約有2億多的農民進城打工。在現在最貧窮最偏僻地區在內的很多村莊，大多數中青年農民都已經卷入打工潮的隊伍，集中加工生產服務等行業，很少從事農業事業。
在城市化的進程中，農村勞動力的大量流失，很多農村的田地都荒蕪了。尤其是無法進行機械化耕作的山區和丘陵地帶，沒有合理運用土地資源。現在農村的勞動力基本都外出進城務工，純粹依靠種地致富很難。現在除了春節以及農忙時節，農村基本都是留守兒童、婦女、老人，成了613899部隊。
在很多貧困地區就出現了這樣的景象，有勞動能力的青壯年都外出務工，家裡的田地只能依靠老人和婦女來種植，而他們的力量畢竟有限，撂荒的情況很多。當我們走進這些貧困村的時候，很少能遇到年輕人。
與此同時，那些80後、90後的二代農民工，雖然在城市裡很多由於學歷不高，生活艱難，但是對農業和農事生產卻是一竅不通。中央一直要求我們要嚴守18億畝耕地紅線。這裡的18億畝耕地紅線，是關係到我們國家糧食安全和社會穩定的國民大計。現在很多貧困地區的耕地是被保留了，但是卻被撂荒了，這種情況在山區和丘陵地區十分常見。
是否要警惕圈地陷阱？
學習過西方歷史的人都知道，發生在英國資本主義初期的“圈地運動”。在15世紀，隨著新航路的開闢 ，世界商路從地中海沿岸轉移到大西洋沿岸，英國正處在大西洋航運的中心線上，對外貿易極速發展，英國毛紡制呢業發展也很迅猛，市場上的羊毛 價格開始猛漲，養殖業獲利非常豐厚。為了獲取高額利潤，英國新興的資產階級和新貴族通過暴力把農民從土地上趕走，強佔農民份地及公有地，剝奪農民的土地使用權和所有權，限制或取消原有的共同耕地權和畜牧權，把強佔的土地圈佔起來，變成私有的大牧場、大農場。
“圈地運動”不僅在英國，在德意志、法國、荷蘭、丹麥等國都發生過，只是在英國屬於比較典型。“圈地運動”雖然讓新興的資產階級迅速完成資本的原始積累，但由於許多小農的土地被圈佔，農民不得不遠走他鄉到處流浪，造成了嚴重的等級分化和不穩定，社會公平喪失殆盡。
土地歷來是農民安身立命之本，土地在我國農村承擔了大約51.64%的社會保障功能。隨著近年來城市化快速推進，“攤大餅”的城市病正在侵吞城市近郊農村集體土地。北京有些村莊的土地租金2005年大約每畝在300元至600元之間，到2010年，已經上漲到2500元到5000元之間，有的甚至達到每畝萬元。
集體土地的自然增值主要來源於社會經濟發展，對此，村民應當對漲價的土地享有合理的利益分配權利。從實踐來看，村民根本沒有享受到土地的增值福利，基本都被承包人和承租人佔有。
農民失去了土地，那些少量的土地承包人和承租人卻因土地增值成了暴富階層。城市周邊已經出現了利用土地承包經營、出租和土地流轉等形式而暴富的群體，同時，也讓很多群眾在數年以內無法獲得土地的增值利益。
為了防止農村的“圈地運動”，早年就有學者關注到這個問題，2010年，中南財經政法大學喬新生教授就在《如何看待“農村圈地運動”》一文中指出，土地的集體所有實際上變成了少數村委會成員的個人所有，要防止少數人利用土地的承包或轉讓獲得不法的收益。當然，其文中所說集體土地變成少數個人所有雖然有言過其實之處，但也反映出當前農村集體土地中的確存在問題。
對於那些為了改善農村落後狀況，提高農民生活的“三集中”、“撤村並居”、“易地搬遷”等，由於政府參與主導，對農民的利益也相對有保障，農民的土地權利得到相對有效的保護。在中西部廣大農村貧困地區，我們必須要注意另外一條溫和的“圈地”方式。在有些貧困地區，有些企業和個人藉以扶貧開發名義，以極低的價格囤積了大量的土地。
從目前來看，這些土地經過企業或者個人的耕種，肯定比撂荒效果要好。但是，這些土地合同簽訂的週期基本都是10年以上，有些甚至高達50年。這並不是危言聳聽，不少農村地方的村集體沒有經濟合作社這類集體經濟組織，即使成立經濟合作社的村莊，這些合作社基本都是以村中極少數人為主體，而這些組織是集中土地開發經營的重要主體之一，很多惠農政策與項目按照要求是傾向於這類組織的，真正的群眾參與進去真正享受政策的只在少數。目前，全國失地農民總數估計在4000萬—5000萬人左右，隨著大量集體土地被徵佔，每年還要新增300多萬人。對於這些失去土地的農民，失地往往讓生活沒有了保障。大量的50後的農民工隨著年齡的增長，很多都要返回農村地區，而這些人失去了土地就意味著沒有了日後的生活保障，生存與發展之間出現了裂痕。如何利用農村土地，是我們必須要慎重研究的問題。
偏遠地區的“圈地運動”雖然沒有城市郊區“圈地運動”來勢那麼猛烈，也沒有城市郊區高額的土地利潤，且目前在這些地區還未完全顯現出來，但是作為一種將來可能出現的現象，我們必須要做好預防，防止農村地區的土地重走城市化運動“圈地運動”的怪圈。如果控制不當，作為一種“溫水煮青蛙”的資源掠奪，農民的土地利益有可能會在不知不覺中被吞噬掉，其結果又可能如南京大學張玉林教授在《認識中國的圈地運動》中所言，農村的圈地運動將使許多糧食主產地變成了輸入地，這會威脅到中國整體的糧食安全；使數以億計的中國人失去了“故鄉”、數千萬人成為“三無農民”，加劇了社會不平等，波及的社會層面將會很廣很深。
農村土地利用路在何方？
對於農村土地如何開發利用，每年中央1號文件都有規定。2016年中央1號文件強調，要穩定農村土地承包關係，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，明確農村土地承包關係長久不變的具體規定。如何把農村的土地關係理順，切實杜絕利用土地政策漏洞坑農害農傷農，讓農民的利益確實得到有效保障。按照現在的法律政策規定，農村土地的承包、流轉一旦固化下來，將延續很長時間，如果這種承包流轉缺乏相對的公平公正，這對農民利益的損傷將是長期和持續的。
在農村土地的承包流轉等過程中，要充分尊重農民的意願和主體精神。農村的土地利用涉及農民的切身利益，實踐中，基於農民對土地政策不瞭解，不少地方都是由村幹部做主，忽視了村民的意願，村民無法行使自己的參與權、知情權和監督權。而不受監督的權力最容易滋生腐敗，不少群眾在談及村集體土地承包流轉，尤其是與本村村民以外簽訂的土地合同，有些根本沒有堅持走民主程序。對於堅持走民主程序的，則有些村民抱怨說，很多村幹部是“忽悠”村民簽訂的，又都是鄉里鄉親的抹不開面子，所以在民主決策的表格上籤了字，導致很多村集體土地被低價承包流轉。對於群眾的這種說法，我們不能全信，但又不能不信。因為涉及土地違法犯罪的不少案件，村幹部的確慣用這些手法，與不良企業和個人相互勾結，把集體土地流轉出去。
政府要合理引導村裡進行土地發包流轉。村集體進行土地發包、流轉等要依法通過村民或者村民代表絕大多數人同意方可執行，這裡體現出的是民意。這樣做並不意味著鄉鎮人民政府就完全可以聽之任之，放任不管，鄉鎮經濟管理部門和土地管理部門必須要擔負監管職責，引導村集體依法按照程序簽訂土地合同。很多村裡簽訂的土地合同根本沒有按照要求到鄉鎮政府備案，村裡則認為這是村民自治的範疇，就這麼僵持著。當然，有些鄉鎮政府則認為村裡的土地合同不來備案是村裡的問題，如果真的把土地合同進行備案了，以後出問題，鄉鎮有可能還要承擔責任。有些工作人員對備案的土地合同只是備而不查，不管合同是否違法或者公平公正，這些做法完全喪失了對土地合同進行監管的職責，再加上村幹部把關不嚴，很容易出現侵害群眾利益的土地合同。
簽訂農村土地合同要考慮市場因素。農村土地很多發包或者出租土地合同的履行期限基本都是20年以上，土地承包和流轉價格普遍較低，沒有根據市場物價情況進行浮動調整，土地增值主要由承包個人所有。
同時，很多土地承包費或者出租費用都是一次性付清，村幹部把幾十年的租金一次性收回，用於村裡建設或者發給村民，不少村裡“寅吃卯糧”的情況很常見。從長遠發展看，完全削弱了農村地區的發展基礎，政府和村裡應該加以引導和控制，使農村地區的土地市場保持相對健康的交易環境，切實使土地服務於農村發展、農民增收。
土地承包和流轉的價格除了城鄉差異以外，在農村地區價格差別也比較大，這中間不排除有些村幹部低價出讓土地的情況。為了防止低價處理農村土地，要根據當地的經濟發展水平，制定出長期可收益並符合市場規律的土地交易政策，保證農村土地交易公平合理。
當然，生活中的很多問題就是這樣，雖然提出了要制定指導農村土地交易價格的建議，但是誰來制定這個指導性的政策呢。這個可以由當地政府來負責，當然也可以由持中立的社會第三方進行研究並提出相對客觀公正的指導價格。之所以提出由第三方來做價格指導的建議，是擔心現在的很多地方很可能因為政策制定的滯後性，導致了農村利用土地發展的大好機遇。
寫這篇文章的時候，我又細細研讀了近年來中央1號文件，這些文件內容非常豐富飽滿，而當我們真正俯身去做的時候，發現很多好的政策還沒有得到有效實施，或者其活力還沒有完全釋放出來。我記得2015年特別火的一句話：“生活不止眼前的苟且，還有詩和遠方的田野。”希望我們農村土地利用也如此，不要只顧眼前的苟且，還要有遠方的詩和田野。
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