作者简介：吴锋，在北京市昌平区崔村镇工作，法学博士，长期关注法社会学和基层治理研究，多篇研究报告经官方高端智库供领导决策参考。
《史记·郦生陆贾列传》云：“王者以民人为天，而民人以食为天。”说的意思就是，老百姓才是国家的根本，粮食是老百姓的天。
粮食从哪里来，除了现代的科技农业以外，自人类进行刀耕火种以来，粮食主要就是来源于土地。无论是仰韶文化、龙山文化还是商周文化，无不以农耕文明为基础，并与土地有着紧密联系。
对中国近现代史有所了解的人都知道，中国共产党人的革命胜利在很多程度上是靠“打土豪、分田地”的口号，动员了亿万农民。“打土豪、分田地”最早作为革命标语是在文家市出现的。
1928年3月开始，在酃县的中村，毛泽东正式开展了“打土豪，分田地”的革命斗争，把中村当作一个试点，同时他的弟弟毛泽覃则在宁冈大陇也进行了分田的试点。革命根据地先后出台了《井冈山土地法》和《兴国县土地法》，毛泽东指出，武装斗争是根本，土地革命是目标，农民得到了自己的利益才会跟着共产党走，跟着红军走。
纵观近现代史的发展历程，土地问题一直是中国革命的核心问题，可以说，土地革命贯穿了中国革命的始终。
新中国成立后，中国解决“三农”问题的切入点也是从土地入手。20世纪50年代初期土改之后，农民得到了土地，农业得到了发展。随着人民公社和农民集体吃大锅饭的公有化模式失败后，中央又逐步形成了“三级所有、队为基础”的产权界定。
所谓“三级所有”是指农村生产资料所有制形式，分别属于人民公社、生产大队 和生产队所有。“队为基础”是生产队基础。
随着安徽凤阳县小岗村村民葛玉桥如同春天里的第一声惊雷，撬动了家庭联产承包责任制，中国农村土地制度开始大幅度调整。
安徽省凤阳县小岗村18位农民按下红手印的“包产到户”契约
这种作为的大包干其实就是由农户进行土地承包，把原来三级集体所有，重新直接分配到农户承包经营，实现了“交了国家的，留了集体的，剩下全是自己的”。
在土地承包的早期阶段，有些地方会定期对承包地进行重新划分，以解决新增人口或者因为迁移而发生变动的情况，但是这种重新分包有可能影响了土地成败的稳定性，农户对土地的投入没有安全感，同时又增加了干部利用土地做出权力寻租和徇私舞弊的机会。
于是，2002年，国家又出台了《农村土地承包法》，固化了农村土地的承包经营关系，随后又以政策的形式对农村土地承包关系进行梳理。为了深化农村土地承包经营权，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营，进一步提高农村集体土地的利用效率。
纵观人类的发展史，土地一直被视为农民的“命根子”，无论是封建社会的分封制，还是近现代的土地革命，无不以土地为内容推进，或作为手段，或者作为目的。“打土豪、分田地”之所以有如此大的社会动员力量，莫不在于人民群众对封建水土地兼并、耕者无田状况的深恶痛绝。实现“耕者有其田”关乎农村根本稳定，也关乎中国长远发展，其核心是要保障农民的生产生活。
农村的土地谁来耕种？
随着改革开放和市场经济的发展，尤其是随着近年来的新农村建设和城乡一体化运动，虽然农村的土地仍然保留了其原始风貌，但对农村土地的开发和利用却出现了历史性的颠覆。传统意义上种地的农民很多离开了生存的土地，农村土地的利用显示出各色形态。
这种城市化运动不仅在中国，而且在世界范围内都在进行。联合国经济和社会事务部统计数据显示，从1900年全球16亿人中只有14%的城市人口起步，在20世纪的100年中，全球人口增长了4倍，城市人口增长了13倍，城市化率增加到47%。到21世纪末，全球城市化率达到80%以上，人类社会将完成从农业、畜牧业的乡村社会向工业化、信息化的城市社会的根本转变（联合国经济和社会事务部：《人口、环境与发展：简要报告》，2001,43-44.）。
而根据《2015年中国城市化水平发展报告》显示，1980 年，中国城市人口仅占总人口的19%。而到 2020 年，政府预期这一数字将会达到 60%。来自农村地区和其他城市的外来务工人员将占到中国城市总人口的一半左右。目前，中国约有2亿多的农民进城打工。在现在最贫穷最偏僻地区在内的很多村庄，大多数中青年农民都已经卷入打工潮的队伍，集中加工生产服务等行业，很少从事农业事业。
在城市化的进程中，农村劳动力的大量流失，很多农村的田地都荒芜了。尤其是无法进行机械化耕作的山区和丘陵地带，没有合理运用土地资源。现在农村的劳动力基本都外出进城务工，纯粹依靠种地致富很难。现在除了春节以及农忙时节，农村基本都是留守儿童、妇女、老人，成了613899部队。
在很多贫困地区就出现了这样的景象，有劳动能力的青壮年都外出务工，家里的田地只能依靠老人和妇女来种植，而他们的力量毕竟有限，撂荒的情况很多。当我们走进这些贫困村的时候，很少能遇到年轻人。
与此同时，那些80后、90后的二代农民工，虽然在城市里很多由于学历不高，生活艰难，但是对农业和农事生产却是一窍不通。中央一直要求我们要严守18亿亩耕地红线。这里的18亿亩耕地红线，是关系到我们国家粮食安全和社会稳定的国民大计。现在很多贫困地区的耕地是被保留了，但是却被撂荒了，这种情况在山区和丘陵地区十分常见。
是否要警惕圈地陷阱？
学习过西方历史的人都知道，发生在英国资本主义初期的“圈地运动”。在15世纪，随着新航路的开辟 ，世界商路从地中海沿岸转移到大西洋沿岸，英国正处在大西洋航运的中心线上，对外贸易极速发展，英国毛纺制呢业发展也很迅猛，市场上的羊毛 价格开始猛涨，养殖业获利非常丰厚。为了获取高额利润，英国新兴的资产阶级和新贵族通过暴力把农民从土地上赶走，强占农民份地及公有地，剥夺农民的土地使用权和所有权，限制或取消原有的共同耕地权和畜牧权，把强占的土地圈占起来，变成私有的大牧场、大农场。
“圈地运动”不仅在英国，在德意志、法国、荷兰、丹麦等国都发生过，只是在英国属于比较典型。“圈地运动”虽然让新兴的资产阶级迅速完成资本的原始积累，但由于许多小农的土地被圈占，农民不得不远走他乡到处流浪，造成了严重的等级分化和不稳定，社会公平丧失殆尽。
土地历来是农民安身立命之本，土地在我国农村承担了大约51.64%的社会保障功能。随着近年来城市化快速推进，“摊大饼”的城市病正在侵吞城市近郊农村集体土地。北京有些村庄的土地租金2005年大约每亩在300元至600元之间，到2010年，已经上涨到2500元到5000元之间，有的甚至达到每亩万元。
集体土地的自然增值主要来源于社会经济发展，对此，村民应当对涨价的土地享有合理的利益分配权利。从实践来看，村民根本没有享受到土地的增值福利，基本都被承包人和承租人占有。
农民失去了土地，那些少量的土地承包人和承租人却因土地增值成了暴富阶层。城市周边已经出现了利用土地承包经营、出租和土地流转等形式而暴富的群体，同时，也让很多群众在数年以内无法获得土地的增值利益。
为了防止农村的“圈地运动”，早年就有学者关注到这个问题，2010年，中南财经政法大学乔新生教授就在《如何看待“农村圈地运动”》一文中指出，土地的集体所有实际上变成了少数村委会成员的个人所有，要防止少数人利用土地的承包或转让获得不法的收益。当然，其文中所说集体土地变成少数个人所有虽然有言过其实之处，但也反映出当前农村集体土地中的确存在问题。
对于那些为了改善农村落后状况，提高农民生活的“三集中”、“撤村并居”、“易地搬迁”等，由于政府参与主导，对农民的利益也相对有保障，农民的土地权利得到相对有效的保护。在中西部广大农村贫困地区，我们必须要注意另外一条温和的“圈地”方式。在有些贫困地区，有些企业和个人借以扶贫开发名义，以极低的价格囤积了大量的土地。
从目前来看，这些土地经过企业或者个人的耕种，肯定比撂荒效果要好。但是，这些土地合同签订的周期基本都是10年以上，有些甚至高达50年。这并不是危言耸听，不少农村地方的村集体没有经济合作社这类集体经济组织，即使成立经济合作社的村庄，这些合作社基本都是以村中极少数人为主体，而这些组织是集中土地开发经营的重要主体之一，很多惠农政策与项目按照要求是倾向于这类组织的，真正的群众参与进去真正享受政策的只在少数。目前，全国失地农民总数估计在4000万—5000万人左右，随着大量集体土地被征占，每年还要新增300多万人。对于这些失去土地的农民，失地往往让生活没有了保障。大量的50后的农民工随着年龄的增长，很多都要返回农村地区，而这些人失去了土地就意味着没有了日后的生活保障，生存与发展之间出现了裂痕。如何利用农村土地，是我们必须要慎重研究的问题。
偏远地区的“圈地运动”虽然没有城市郊区“圈地运动”来势那么猛烈，也没有城市郊区高额的土地利润，且目前在这些地区还未完全显现出来，但是作为一种将来可能出现的现象，我们必须要做好预防，防止农村地区的土地重走城市化运动“圈地运动”的怪圈。如果控制不当，作为一种“温水煮青蛙”的资源掠夺，农民的土地利益有可能会在不知不觉中被吞噬掉，其结果又可能如南京大学张玉林教授在《认识中国的圈地运动》中所言，农村的圈地运动将使许多粮食主产地变成了输入地，这会威胁到中国整体的粮食安全；使数以亿计的中国人失去了“故乡”、数千万人成为“三无农民”，加剧了社会不平等，波及的社会层面将会很广很深。
农村土地利用路在何方？
对于农村土地如何开发利用，每年中央1号文件都有规定。2016年中央1号文件强调，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。如何把农村的土地关系理顺，切实杜绝利用土地政策漏洞坑农害农伤农，让农民的利益确实得到有效保障。按照现在的法律政策规定，农村土地的承包、流转一旦固化下来，将延续很长时间，如果这种承包流转缺乏相对的公平公正，这对农民利益的损伤将是长期和持续的。
在农村土地的承包流转等过程中，要充分尊重农民的意愿和主体精神。农村的土地利用涉及农民的切身利益，实践中，基于农民对土地政策不了解，不少地方都是由村干部做主，忽视了村民的意愿，村民无法行使自己的参与权、知情权和监督权。而不受监督的权力最容易滋生腐败，不少群众在谈及村集体土地承包流转，尤其是与本村村民以外签订的土地合同，有些根本没有坚持走民主程序。对于坚持走民主程序的，则有些村民抱怨说，很多村干部是“忽悠”村民签订的，又都是乡里乡亲的抹不开面子，所以在民主决策的表格上签了字，导致很多村集体土地被低价承包流转。对于群众的这种说法，我们不能全信，但又不能不信。因为涉及土地违法犯罪的不少案件，村干部的确惯用这些手法，与不良企业和个人相互勾结，把集体土地流转出去。
政府要合理引导村里进行土地发包流转。村集体进行土地发包、流转等要依法通过村民或者村民代表绝大多数人同意方可执行，这里体现出的是民意。这样做并不意味着乡镇人民政府就完全可以听之任之，放任不管，乡镇经济管理部门和土地管理部门必须要担负监管职责，引导村集体依法按照程序签订土地合同。很多村里签订的土地合同根本没有按照要求到乡镇政府备案，村里则认为这是村民自治的范畴，就这么僵持着。当然，有些乡镇政府则认为村里的土地合同不来备案是村里的问题，如果真的把土地合同进行备案了，以后出问题，乡镇有可能还要承担责任。有些工作人员对备案的土地合同只是备而不查，不管合同是否违法或者公平公正，这些做法完全丧失了对土地合同进行监管的职责，再加上村干部把关不严，很容易出现侵害群众利益的土地合同。
签订农村土地合同要考虑市场因素。农村土地很多发包或者出租土地合同的履行期限基本都是20年以上，土地承包和流转价格普遍较低，没有根据市场物价情况进行浮动调整，土地增值主要由承包个人所有。
同时，很多土地承包费或者出租费用都是一次性付清，村干部把几十年的租金一次性收回，用于村里建设或者发给村民，不少村里“寅吃卯粮”的情况很常见。从长远发展看，完全削弱了农村地区的发展基础，政府和村里应该加以引导和控制，使农村地区的土地市场保持相对健康的交易环境，切实使土地服务于农村发展、农民增收。
土地承包和流转的价格除了城乡差异以外，在农村地区价格差别也比较大，这中间不排除有些村干部低价出让土地的情况。为了防止低价处理农村土地，要根据当地的经济发展水平，制定出长期可收益并符合市场规律的土地交易政策，保证农村土地交易公平合理。
当然，生活中的很多问题就是这样，虽然提出了要制定指导农村土地交易价格的建议，但是谁来制定这个指导性的政策呢。这个可以由当地政府来负责，当然也可以由持中立的社会第三方进行研究并提出相对客观公正的指导价格。之所以提出由第三方来做价格指导的建议，是担心现在的很多地方很可能因为政策制定的滞后性，导致了农村利用土地发展的大好机遇。
写这篇文章的时候，我又细细研读了近年来中央1号文件，这些文件内容非常丰富饱满，而当我们真正俯身去做的时候，发现很多好的政策还没有得到有效实施，或者其活力还没有完全释放出来。我记得2015年特别火的一句话：“生活不止眼前的苟且，还有诗和远方的田野。”希望我们农村土地利用也如此，不要只顾眼前的苟且，还要有远方的诗和田野。
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