我國幅員遼闊、人口眾多，各地發展基礎和條件各異，協調區域發展是我國現代化進程中必須面對的重大課題。改革開放以來，在對國內外經驗教訓進行認真總結的基礎上，我國從自身的國情出發，採取了依靠梯度推進方式實現區域協調發展的戰略路徑，並且較好地實現了由早期的不平衡發展到隨後的區域協調發展的戰略轉變。實現這種由不平衡發展到協調發展的戰略轉變，雖經歷了漫長的歷史過程，但成效顯著。它不僅推動我國經濟實現多年的高速增長，而且促進了各地區經濟普遍發展，地區發展差距已經開始全方位縮小。可以說，經過長期不懈的積極努力，我國已經逐步探索出一條具有中國特色的區域協調發展之路。
這一中國特色區域協調發展之路，具有三個重要特徵：一是對區域發展道路進行頂層設計。二是實行多層次的區域發展戰略，從不同層面共同推進區域經濟協調發展。三是實行分類管理的差別化區域政策。針對不同的經濟功能區、主體功能區和特殊類型區，實行分類管理的差別化區域政策，既較好地體現了區別對待、分類指導的原則，又有利於提高政策的實施效果。
分析起來，改革開放以來我國區域經濟協調發展之所以能夠取得顯著成效，主要有以下幾方面的重要經驗：一是黨和政府一貫高度重視區域協調發展，並把它作為應長期堅持的基本方針，保持政策的連續性和穩定性;二是充分發揮中國特色社會主義制度優勢，調動全社會資源，組織開展對口支援和扶貧攻堅等，為區域協調發展提供了堅強的組織保障;三是發揮財政、金融、產業、區域等經濟政策的協同作用，推動地區間要素合理流動和均衡配置，促進各地區合理分工和協調發展;四是加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等轉移支付力度，區域政策的目標逐步從早期的注重效率向更加註重公平轉變;五是通過制定實施不同層次的區域性規劃，設立各種類型的經濟功能區，充分調動各地積極性，積極培育發展新動能和新增長極。
對區域協調發展道路的頂層設計
改革開放初期，鄧小平同志曾在不同場合多次提出要讓一部分人先富起來，先富帶動後富，最終實現共同富裕。上世紀80年代，鄧小平同志又提出了以東部支持西部、先富幫後富、最終實現共同富裕的“兩個大局”戰略構想。改革開放以來，我國區域經濟的發展基本上是按照這一構想有序推進的。從重點支持發展條件較好的東部地區率先發展，到提出了區域協調發展的總方針，再到先後實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部崛起戰略，同時加大了對貧困地區、革命老區、少數民族地區等的支持力度，由此改變了長期以來區域差距尤其是東西差距不斷擴大的局面，促使區域經濟逐步向協調發展的方向轉變。可以說，“先富帶動後富、最終實現共同富裕”和“兩個大局”構想既是中國特色區域協調發展道路的重要理論基礎，也是其頂層設計。從區域經濟發展的角度看，這一構想就是設想通過“先富後富”這樣一種梯度推進方式或者非均衡增長的途徑，來實現各地區“共同富裕”、區域經濟協調發展這樣一個長遠發展目標。
需要指出的是，隨著發展觀唸的變化，人們對區域協調發展的理解也在不斷深化。最初，人們往往從平衡發展或空間均衡的角度來理解區域協調發展。但這種單純從生產或產出角度的考察，具有較大的侷限性。因為在市場經濟中，經濟生產和產業活動分佈本身就是空間不均衡的。有鑑於此，後來人們逐步把著眼點擴大到社會發展、生態環境和人的全面發展等方面。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動區域協調發展不單純是強調經濟的協調發展，追求經濟發展差距的縮小，而是強調經濟社會的全面協調發展，是兼顧當前利益與長遠利益、經濟發展與生態環境保護有機融合的可持續協調發展。
構建多層次的區域發展戰略體系
為促進區域協調發展，改革開放以來，我國針對不同地區的實際情況，先後制定實施了以“四大板塊”為地理單元、各有側重的區域發展戰略，這就是西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略。區域發展總體戰略的有效實施和不斷完善，有力地推動了我國區域經濟協調發展。在區域發展總體戰略的基礎上，近年來國家又推動實施了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設三大戰略，由此形成了“四大板塊+三大戰略”的區域發展戰略體系。在這一區域發展戰略體系中，“四大板塊”戰略是全覆蓋的，是從國家戰略層面對全國區域協調發展的統籌安排和總體部署;而三大戰略聚焦國際國內合作和協同發展，它在區域發展戰略體系中起著引領、支撐和橋樑的作用。實行“四大板塊”與三大戰略相結合，將會產生疊加效應、協同效應和融合效應，這將激發區域發展的內生活力，推動形成一批新的增長點、增長極和經濟軸帶，由此拓展經濟發展的新空間，提高我國經濟的潛在增長率。
在“四大板塊+三大戰略”的基礎上，黨的十九大報告又明確提出，實施區域協調發展戰略，並將加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局以及支持資源型地區經濟轉型發展等內容納入進來，由此進一步豐富了區域協調發展戰略的內涵，逐步形成了多層次的區域發展戰略體系。《全國國土規劃綱要(2016～2030年)》明確提出構建多中心網絡型開發格局，力爭“到2030年，城市化戰略格局進一步完善，重要軸帶開發集聚能力大幅提升，多中心網絡型國土空間開發新格局基本形成”。這種多中心網絡型國土空間開發新格局的形成，將會有力地推動我國經濟的適度空間均衡和區域經濟的全面協調發展，從而為實現高質量發展奠定堅實的基礎。
實行分類管理的差別化區域政策
我國國土面積遼闊，地區差異較大，各地區的自然條件和經濟社會特點千差萬別。無論是國家宏觀調控還是區域政策制定，如果忽視這種地域差異性，單純採取“一刀切”的辦法，再好的政策也難以取得較好的效果。為避免“一刀切”現象，切實提高政策的有效性、精準性和可持續性，我國在40年改革開放實踐中，逐步探索出了按照經濟功能區、主體功能區和特殊類型區等，實行分類管理的差別化區域政策。
一是針對經濟功能區的優惠政策。改革開放以來，我國先後設立了一大批不同類型的經濟功能區，從早期的經濟特區、沿海經濟開放區、經濟技術開發區等，到隨後的保稅港區、綜合配套改革試驗區、自主創新示範區、自由貿易試驗區等，國家在賦予其明確的功能定位基礎上，均給予了相應的優惠政策，支持這些地區加快開放開發，全面深化改革。各種經濟功能區佈局從沿海向內陸地區的有序推進，加快了區域協調發展的進程。
二是針對主體功能區的調控政策。自2005年以來，我國積極推進主體功能區的規劃建設。2010年12月，國務院頒佈了《全國主體功能區規劃》，按照資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，以規範空間開發秩序，優化空間結構，促進人與自然和諧發展。對於不同類型的主體功能區，國家明確了其主體功能定位和發展導向，並在財政、投資、人口、環境等方面實行分類管理的區域政策，建立各有側重的差別化績效考核評價辦法，推動形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。
三是針對特殊類型區的援助政策。從國際經驗看，各國的區域政策大都針對各類問題區域展開。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，黨中央採取一系列舉措，推動貧困地區脫貧攻堅，支持革命老區開發建設，促進民族地區健康發展，推進邊疆地區開發開放，老少邊窮地區面貌發生前所未有的變化。
從發展的眼光看，隨著發展階段和經濟形勢的變化，區域政策也應當進行相應調整和優化。一方面，隨著經濟發展水平的提高和全方位開放格局的形成，國家對各類經濟功能區的優惠政策應逐步弱化，今後重點是鼓勵其進行體制機制創新，實現高質量發展。另一方面，區域援助政策應主要針對關鍵問題區域展開，切實幫助各種問題區域解決發展中面臨的困難，增強其自我發展能力和可持續發展能力，從而更好推動整體區域協調發展。
(作者系中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員)
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