導讀
徵地補償安置爭議是集體土地徵收過程中普遍存在的問題，其直接決定被徵收企業如何安置及獲得補償的標準，而這些問題涉及的往往又是企業最核心的利益。那麼企業在集體土地徵收過程中，如果對補償方案存在異議，應當怎樣尋求救濟？補償安置過程中又有哪些行為具有可訴性呢？
案情簡介
2007年，王某與某村集體共同創辦企業，村集體以23畝土地作為出資，後企業相繼取得相關規劃經營手續，並投入生產。2016年7月，經省政府決定將該村部分土地進行統徵，後區國土分局對此發佈《徵地補償安置方案》，公佈此次區域內的補償安置標準。王某因對補償安置有異議，遂向區政府申請協調，請求提高補償標準，而區政府收到申請後一直沒有處理。
律師分析
本案主要的爭議焦點是集體土地徵收補償方案爭議該如何救濟的問題。王某雖然根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，向區政府申請協調補償標準，但一直未獲得任何答覆。實踐中，該類協調申請一般不會得到答覆，所以如果後續想要案件得到推動，就只能依賴於司法救濟途徑，而在提起復議或訴訟的過程中，如何確定被訴行為，將成為解決問題的關鍵。
法律分析
一、徵地安置方案批准行為是徵地補償安置公告的前行為。
《土地管理法實施條例》第二十五條規定：徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。
市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
根據上述法條可總結兩點，第一，徵用土地方案經批准後，由被徵用地政府組織實施，本案中也就是區政府負責後續實施工作。第二，土地行政主管部門根據徵用土地方案，擬訂徵地補償安置方案，但擬定的方案需經市縣政府部門批准，本案中，區國土發佈的徵地補償公告必須經區政府批准才具有法律效力。所以，在徵地補償安置的過程中，存在徵地安置方案批准和徵地補償安置公告兩個行政行為，而批准在先，補償安置在後，那麼這兩個行為是否具有可訴性呢？
二、徵地補償安置公告原則上不可訴，但有例外。
根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款、《徵用土地公告辦法》第七條、第十一條之規定，市縣政府土地主管部門發佈徵地補償安置方案公告的行為，僅僅是將徵地補償安置方案在被徵收土地所在的鄉村予以公示告知的行為，對被徵收人權利義務不產生實際影響，土地行政主管部門發佈公告的行為原則上屬於不可訴的行政行為。但是此處存有一個例外，那就是在公告內容與徵地補償安置方案內容不相符的情形下，被徵收人以此提起徵地補償方案公告訴訟時，應認定為行政訴訟的受案範圍。
三、徵地補償安置方案的批准行為，不應認定為行政機關的內部行為，其具有可訴性。
如上所述，在徵地補償安置過程中，市縣政府的批准行為是土地行政主管部門的公告行為的前行為，所以市縣政府對補償方案的批准行為實際才是對被徵收人實體權利產生直接影響的行政行為。換言之，徵地補償安置方案只有經過市縣人民政府的批准，才具有法律效力，而土地行政主管部門只有根據市縣人民政府批准的徵地補償安置方案開展具體的組織實施工作才對被徵收人產生實體影響，公告行為本身不產生任何實體權利影響。
因此，在集體土地徵收過程中，直接影響到被徵收土地權利人實體權益的是市縣政府的批註行為，所以批准行為應認定為可訴行政行為。此外，對於批准行為是否可訴，各地方法院所持觀點不盡相同，有觀點認為，該批准行為不具有可訴性，其法律性質屬於行政機關的內部行為。但如前所述，不論是從制度的設立還是從行為的前後邏輯上看，都不能將批准行為認定為行政機關的內部行為，此觀點在最新的最高法判例中也得到了應證。
綜上，本案中，王某作為被徵收人有權對徵地補償方案中確定的補償標準進行調整，且可以申請協調，區政府對該申請未作答覆，王某可直接尋求司法救濟，但被訴行政行為應確定為區政府對徵地方案的批准行為，而非國土分局的公告行為。因為對王某權利義務產生實際影響的是徵地補償安置方案批准行為以及安置方案本身，而非公告。
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