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區分複議機關的駁回複議申請究竟屬於因理由不成立而駁回，還是因不符合受理條件而駁回，應當適用實質性標準。名為駁回複議申請，甚至名為不予受理決定，但事實上對複議請求作出了實體審查的，也應當定性為駁回複議請求，進而構成對原行政行為的維持。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申152號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）王林生，男，1953年10月15日出生，漢族，住河南省商水縣。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）周口市人民政府，住所地河南省周口市川匯區慶豐東路1號。
法定代表人丁福浩，該市人民政府市長。
委託代理人苑全成，周口市人民政府法制辦公室副主任。
委託代理人張國輝，周口市人民政府法制辦公室副主任科員。
再審申請人王林生因訴周口市人民政府（以下簡稱周口市政府）行政複議一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終1032號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省開封市中級人民法院一審查明：2016年7月29日，王林生向周口市川匯區人民政府（以下簡稱川匯區政府）申請信息公開，內容是“市發（1983)20號《關於處理私有出租房屋社會主義改造遺留問題的通知》是什麼時間清理與失效或有效的記錄信息”。該《通知》文件頭為“中共周口市委文件”，落款署名單位是“中共周口市委員會、周口市人民政府”。2016年8月8日，川匯區政府作出川政信公復001號《政府信息公開申請答覆書》，答覆內容為“由於您申請公開的文件是原中共周口市委文件，不屬於本機關公開職責權限範圍”。王林生不服，提出複議申請，周口市政府於2016年8月16日作出周政（復不可訴）字〔2016〕11號《行政複議不予受理決定書》。王林生不服，提起行政訴訟，請求撤銷該不予受理決定，判定周口市政府行政複議內容未予以據實查處違法。
河南省開封市中級人民法院一審認為：周口市政府作出行政複議不予受理決定符合法律規定。其一，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定可見，政府信息是已有的信息；根據《國務院辦公廳關於做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第二條規定，王林生申請公開的事項在性質上屬於諮詢，不屬於現有的“以一定形式記錄、保存的信息”。其二，王林生申請信息公開諮詢問題涉及文件為黨委與政府聯合署名，文件頭為“中共周口市委文件”，屬於黨務信息，不屬於《中華人民共和國政府信息公開條例》調整的範圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）豫02行初183號行政判決，駁回王林生的訴訟請求。
王林生不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審除確認一審事實外，另查明：2000年經國務院批准撤銷縣級周口市設立地級周口市，原縣級周口市的行政區域為川匯區的行政區域。
河南省高級人民法院二審認為：王林生申請公開“市發（1983）20號《關於處理私有出租房屋社會主義改造遺留問題的通知》是什麼時間清理與失效或有效的記錄信息”是以原周口市政府的承繼單位即川匯區政府為信息公開的義務機關，該機關作出“由於您申請公開的文件是原中共周口市委文件，不屬於本機關公開職責權限範圍”的答覆。王林生不服，向周口市政府提出複議申請，周口市政府依據《中華人民共和國行政複議法》第十七條規定作出不予受理決定。上述不予受理行為尚未進行實質審查不能推斷為維持原行政行為，不宜列川匯區政府為共同被告。另外，涉案的市發（1983）20號文件即《關於處理私有出租房屋社會主義改造遺留問題的通知》雖然抬頭為中共周口市委文件，但落款單位之一為原周口市政府，但是，王林生申請政府公開的內容是詢問上述文件是否具有效力，性質屬於問題諮詢，不屬於《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定的政府信息。周口市政府作出不予受理的複議決定結果正確。綜上，王林生的上訴理由不能成立，不予支持。一審判決結果正確，可予維持。據此判決駁回上訴，維持原判。
王林生向本院申請再審稱:1.從原審判決及周口市政府行政複議不予受理決定均可以看出，複議機關周口市政府決定維持了川匯區政府作出的原行政行為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款、第二款規定，“經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告”。2016年8月25日，再審申請人向河南省開封市中級人民法院提起訴訟，將川匯區政府和周口市政府列為共同被告，當時立案庭不立案，再審申請人只能按照立案庭告知的情況，當日另改寫並提交了本案起訴狀。後開封市中級人民法院電話通知要求再審申請人追加川匯區政府為被告，後又再次電話通知要求不再追加川匯區政府為被告，並在開庭審理前按照審判長的要求書面補寫不追加川匯區政府為被告的字據。2.再審申請人申請公開的市發（1983）20號《關於處理私有出租房屋社會主義改造遺留問題的通知》，文件抬頭為中共周口市委，但落款署名為周口市政府及中共周口市委，可以認定為黨、政不分的共同所為，因此該文件應屬政府信息公開範圍。3.上述文件的現行效力，清理記錄的信息，性質應歸屬於以一定形式記錄、保存的信息，一審和二審法院將其歸於問題諮詢無法律依據。請求：1.撤銷一審判決，增加遺漏的訴訟主體，判令程序違法；2.撤銷二審判決，裁定發回重審或再審；3.撤銷再審被申請人作出的複議決定，責令限期重新作出決定；4.本案訴訟費用全部由再審被申請人承擔。
本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定：“經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。”《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十三條規定：“行政訴訟法第二十六條第二款規定的‘複議機關決定維持原行政行為’，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”區分複議機關的駁回複議申請究竟屬於因理由不成立而駁回，還是因不符合受理條件而駁回，應當適用實質性標準。名為駁回複議申請，甚至名為不予受理決定，但事實上對複議請求作出了實體審查的，也應當定性為駁回複議請求，進而構成對原行政行為的維持。本案中，儘管周口市政府作出的周政（復不可訴）字〔2016〕11號《行政複議不予受理決定書》援引的是《中華人民共和國行政複議法》第十七條關於“對不符合本法規定的行政複議申請，決定不予受理”的規定，但其在決定書中指出：“申請人申請公開的文件是原中共周口市委的文件，不屬於政府信息公開職責範圍。川匯區已於2016年8月8日對申請人進行了公開答覆，不構成不作為。”事實上是對複議請求進行了實體審查，其情形也符合《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第一項“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政複議，行政複議機關受理後發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形，而非第一款第二項“受理行政複議申請後，發現該行政複議申請不符合行政複議法和本條例規定的受理條件的”情形。
本來，再審申請人是以複議機關周口市政府和作出原行政行為的機關川匯區政府為共同被告提起訴訟的，一審法院卻告知其撤回對川匯區政府的起訴，有所不當；二審法院認為“上述不予受理行為尚未進行實質審查不能推斷為維持原行政行為，不宜列川匯區政府為共同被告”，亦有不當。本案本應提起再審，以糾正一審和二審法院在複議機關作共同被告問題上的錯誤，但本院查明，再審申請人已另外於2016年8月29日單獨針對川匯區政府的原行政行為提起了訴訟，河南省高級人民法院也於2017年1月16日作出終審判決，在有生效裁判對原行政行為產生既判力的情況下，對本案提起再審已無可能。
綜上，依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人王林生的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 董保軍
二〇一八年三月三十日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力
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