An｜釋案解惑
案管家 Case Housekeeper
張耀 劉永強 | 西南科技大學法學院
摘要
當今世界正在進入多元化糾紛解決機制發展的新時代。我國是一個多民族國家，在民族地區實行民族區域自治制度，對於民族地區長期遺留下來的一些民間傳統的調解方式，如何將其納入法治軌道，予以合理改造，發揮其解決民族內部一些民間糾紛的優勢與特色，成為了發展我國當前多元化糾紛解決機制中的一個突破口。本文對於北川羌族自治縣構建的“羌族特色調解模式”進行了研究，以利於民族地區的法治建設和基層社會治理的現代化。
中國是一個多民族的國家，在我國西部少數民族地區依然保存著形式多樣、與司法效力相當的風俗習慣，在解決民族矛盾糾紛的司法實踐中佔據著較為重要的地位。以全國唯一的羌族自治縣--北川縣為例，其“轉轉酒”、“議話坪”能有效解決矛盾糾紛。面對持續上升的糾紛總量、民族風俗習慣的合法性論證難題、如何在法治化建設依法高效發揮民風民俗成為我國維護民族穩定、保障民族統一中的一個重大課題，值得我們在法治化框架內予以深入研究。
一、民族地區的民間調解符合我國多元化糾紛解決機制的實踐
多元化糾紛解決的理念形成於2000年。2016年6月28日，最高人民法院發佈《關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關於人民法院特邀調解的規定》，進一步明確了人民法院開展多元化糾紛解決機制改革的基本原則、工作重點和實施路徑。2016年8月24日，最高人民法院院長周強在民族法制文化與司法實踐研討會中強調“要充分認識加強民族法制文化與司法實踐研究的重大意義。加強民族法制文化研究，促進民族法制文化繁榮發展，是在民族工作中全面貫徹依法治國基本方略的需要，是樹立中國特色社會主義文化自信、建設社會主義文化強國的要求。緊緊圍繞黨中央關於民族工作的重大決策部署，牢固樹立馬克思主義民族觀，突出民族法制文化研究的重點，認真研究少數民族習慣對司法審判的影響，通過研究和傳播民族法制文化，將少數民族習慣中的一些基本道德規範轉化為法律規範、司法解釋、司法政策、裁判規則。緊緊圍繞黨中央的戰略部署，依法妥善處理好民族地區各類矛盾糾紛，妥善審理涉及民族地區基礎建設、扶貧開發、城鎮化、教育醫療就業、環境資源保護等領域案件，積極探索符合民族地區特點的多元化糾紛解決機制。”17年的不斷探索和實踐，官方對“多元化糾紛解決機制”的解讀，主要體現：多元化糾紛解決機制形成具有中國特色的“中國方案”。最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任胡仕浩提到的“中國方案”中，把平臺建設、訴調對接、特邀調解、在線解紛等內容制度化、規範化，為深化此項改革提供了重要制度保障。在訴調對接中既包涵官方的糾紛化解形式，如人民法院的訴訟解決，也包括民間的糾紛解決方式，如民間調解組織的調解解決、民族地區傳統的民族調解方式。
二、現實的困境
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（一）當前訴訟糾紛的現狀分析
矛盾糾紛日益增加，法院壓力大、訴訟效率降低。我國的社會轉型升級過程中，不可避免的會出現各類社會矛盾激增的現象。根據國統局統計數據全國人民法院審理一審案件收案數中2011年受理7596116件；2012年受理8442657件；2013年受理887673件；2014年受理9489787件；2015年受理11444950件。2015年全國法院受案1951萬件，同比上升24.67%。2016年第一季度新收案件516.7萬件，同比上升29.3%，矛盾糾紛的特點有：矛盾易激化、類型多樣化、需求多元化等。與此同時，法院法官人數增加極少，“案多人少”的窘境明顯。
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（二）多元化糾紛解決體制的瓶頸
2016年，最高院下發了《關於人民法院進一步深化多元化糾紛糾紛解決機制改革意見》，明確了法院在進一步深化多元化糾紛解決機制改革中的任務。但是，把這些宏觀的意見實際運用到基層司法實踐中，多元化糾紛解決機制通過法治化、規範化、實質化的推進才能奏效。
我國已經擁有十七年的多元化糾紛解決機制的實踐探索史，許多高效、便民、成本低的糾紛化解路徑沒有及時入法。多元化糾紛解決機制的制度體系沒有建立起來，在關於人民調解和司法調解方面的立法程序還處於空缺狀態。出現了法律條文不足與化解手段現實需求的矛盾。特別是在面對強而有力的民族傳統文化與缺失立法條文時，民族法制文化中的傳統調解手段因其缺乏合法性，有時就會被阻止使用，手段的合法規性成了多元化糾紛解決體制內的一個瓶頸。
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（三）民族地區司法調解的侷限性
在實踐中，民族地區的司法調解依然存在著規範的有影響力的民族人士參與調解制度的缺失、民族習俗的無統一的標準的現象。
1、規範的有影響力的民族人士參與調解制度的缺失。在民族地區的司法實踐中，人民法院會依據案件的性質邀請一些有威信的人參與司法調解。然而，“權威人士參與司法調解”的相關制度還需要進一步完善。如人員的選擇標準、責任的承擔等問題。同時，參與程序的侷限性，完全可以顛覆整個司法調解的有效性。
2、民族風俗無統一標準。我國有55個少數民族，民族地區少數民族“大雜居、小聚居”。不同民族、不同地域的民族風俗具有異質性。在不同民族、不同地域之間的雙方當事人發生矛盾時，沒有明確的糾紛解決風俗習慣標準判定；在相同的民族地區的雙方當事人發生矛盾糾紛情況下，也沒有統一的標準判斷應當適用哪種民風民俗。另外民族地區沒有規範的民族習慣採信機制，若雙方當事人之間也無約定時，法院的法官、特別是非本地民族地區的法官在訴訟程序中不能明確釐清當事人應有的權利義務及責任，矛盾難以得到“徹底性”解決。
三、“羌族特色調解模式”的構建
在開展多元化糾紛解決機制的探索中，北川羌族自治縣人民法院立足於民族和諧、司法便民，依法構建本地的多元化糾紛解決機制，合理規範、合理採納民間傳統的調解方式，使之納入到法治化的軌道內，最終探索出一個以法官為主導、羌族調解員為依託、羌族當事人自主選擇調解員的工作新方式。在法庭傳統調解室中專門針對民族問題打造獨具羌族特色調解室，引入“轉轉酒”、“爾母孜巴會議”等民族傳統調解糾紛的方式，並提供線上、線下兩種平臺進行調解。（我們稱之為“羌族特色調解模式”）。該模式的具體操作如下：
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（一）分流平臺
1.線下平臺
運作機理：人民法院對於當事人起訴的民事案件，在審查決定受理後，辦案人員首先要向當事人認真介紹當事人自主選擇調解員機制的具體內容，然後徵詢當事人的意見，看其是否願意調解。對於雙方都願意調解的，由當事人在調解員庫中自主選擇調解員，確定了調解員後，人民法院的辦案人員即將案件材料移交當事人自主選定的調解員辦理。自主選定的調解員主持調解的案件，最後雙方達成調解協議的，人民法院依法及時予以確認。對於不同意調解的，則進入訴訟程序。
機制特點：案件來源於當事人起訴至法院的民事案件，不改變法院審判職能的性質，依然是在法官主導下進行。在調解過程中引進民間調解和當事人和解的功能，賦予當事人自主選擇調解員的權利，以增強當事人對調解工作的接受度、參與度、信任度，達成協議後，既可以撤訴也可以要求法院確認，法院依法確認後可使協議具有強制執行的效力，達到“調執合一”的效果。這項新機制使法院的司法調解與人民調解得到了有效的結合，既彌補了人民調解達成的協議不具有強制執行的效力之不足，也彌補了司法調解內在方式的不靈活性而導致的當事人接受度、信任度低的不足。
其簡要流程圖如下（圖七）：
2、線上平臺
運作機理:該機制的運行突破線下常規訴訟模式，對於案件簡單、責任明確的民事糾紛問題使用“智能法律機器人”進行網上調解工作。當事人在家就能解決矛盾糾紛。智能的人工應答服務，便捷的操作模式。在網頁版中，當事人登錄該平臺後，首先會接收到平臺自動推送的相關聯案件的裁判案例及庭審錄像，使當事人能夠分析和評估訴訟風險，或者轉而接受通過調解方式處理糾紛，甚至自行息訟。當事人在確定進行線上調解，可點擊進入調解員預約，自行選擇在線調解員（附民族特色調解員），若對方當事人同意調解，及邀請另一方當事人加入後，進入三方視頻調解界面進行實時網上調解活動。也可以單獨進行兩方視頻調解界面，可以只有雙方方當事人界面、一方當事人與則在線調解員界面單獨進行磋商。調解過程中，調解過程同步錄音錄像，調解結束後，當事人還可以對調解員滿意度給予打分評價。在北川法院打造的“APP版的線上北川法院”（試運行）中，當事人直接用手機註冊賬號後，可以在app界面看到法院基本簡介、路線、一般矛盾解決流程、訴訟繳費標準、中國法律大全、近期裁判文書、我的訴訟程序進度、審理法官信息、特色調解員信息、法院近期開展活動等信息。在app界面可以進行送達文書，當事人閱讀後，即可視為電子送達。實時推動訴訟流程，提醒當事人及時開展訴訟活動。在每日一推送中，會自動推送相關法律小常識。
機制特點：線上平臺使當事人擁有的調解資源不僅僅侷限於駐院調解員或轄區範圍內的調解員，而是拓展為全國互聯網互動的各類調解資源，還可以人民調解組織、行政調解組織以及行業專家、律師、社區工作者等多元主體進行調解，加強法院之間、法院與多元社會主體之間資源進行對接，也為訴訟當事人帶來更多的選擇。打破線下調解時間、空間和地域侷限，使調解資源利用最大化，極大方便人民群眾。充分發揮互聯網時代大數據的優勢，對於線上平臺調解案件進行跟蹤，並統計各類數據，從中發現問題，對系統進行升級完善。
3、羌風羌俗方式化解矛盾糾紛
以北川羌族自治縣及其法庭為例，當地永安法庭結合本土資源“爾母孜巴會議”、“轉轉酒”、“母舅權”傳統習慣形成獨具一格的“羌族特色調解室”、“家室調解室”，為民族地區依法規範民間調解提供了法治保障。
“爾母孜巴會議”又稱“議話坪”，“議話”是歷代羌人特地群體內最高的權力機構，因此也稱“議話”為“羌民大會”，適用於重大案件中，其中包括命盜、婚姻、田土正案以及其他較為重要的案件。具有數千年的歷史及濃郁民族特色的爭執排解機制。其程序也比較嚴謹，需經“投鳴”、“眾籌公斷”、“公決”三個階段。
“轉轉酒”是解決一般民間糾紛的簡易程序。北川縣有兩家因爭土地林地邊界、鬥毆以及造成相應財產損失、離婚，若兩方衝突不可自行化解，而訴至法院或人民調解委員會時，人民調解員（包括‘寨主’、‘頭人’，‘老命’、‘羌首’、‘智者---羌文化傳承人’等在本民族內有較高威望的尊者）可與兩家人約定時間、選定地點、買些食物聚在一起提出訴求，共同評議，在溫馨和諧的氛圍中將矛盾解決。
北川法院在解決糾紛環境設施、服飾等方面，例如：民族調解員身著民服飾，在“羌族特色調解室”內有擺羊頭擺飾、羌紅、咂酒罈子等極具羌民族文化擺件。發揮“爾母孜巴會議”與“轉轉酒”調解作用和案件分流作用，加強調解的民族認同感。繼承糾紛、物權糾紛兩類糾紛牽扯當事人較多，案情往往比較複雜，可考慮採用“議話坪”方式，邀請羌族“頭人”（人民調解員身份）坐著正位進行調解。關於人格權糾紛、婚姻家庭糾紛、合同糾紛、不當得利糾紛、無因管理糾紛、侵權責任糾紛等糾紛牽扯當事人較少、事情較簡單，可適用“轉轉酒”方式，如果牽扯當事人較多、事情比較複雜，可視具體案件轉為適用“議話坪”方式。
羌族人民十分尊重“母舅權”的傳統習慣，針對繼承糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛等打造專門的“家事調解室”，在調解時邀請其母親、舅舅坐於“上位”參與調解，增強當事人對調解工作的心理和感情認同，為民間調解手段提供完善的法治設施基礎。
機制特點：融合羌族傳統法制文化，調動多元主體參與矛盾糾紛解決，特別是獨具特色的“羌族特色調解室”增加雙方當事人對於調解的認同感、緩解矛盾的氣氛、心平氣和的調解氛圍下有效化解。
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（二）分流平臺的運行重點環節在於：“三個構建、一個體現、調審分離”
1、構建機制公正的基礎——調解員庫的建立
該機制的運行首先建立調解員庫。運用大數據信息手段，聘請公道正派，群眾信服，文化、法律水平較高的成年公民擔任調解員，記入“調解員信息檔案”，通過當事人評分和調解案件效益分級管理調解員調解“信譽”。等至2015年底，北川縣91個人民調解委員會、79名人民調解員被評星定級，１名人民調解員被省廳評為省級人民調解能手。組成了一個完整的調解員網絡，實現了司法調解、人民調解、行政調解內在互動的協調對接、構建了符合民族地區特點的多元化糾紛解決機制。
2、構建機制公正的平臺——自主選擇調解員
當事人通過線上、線下兩個平臺在調解員庫自主選擇調解員，充分地尊重當事人的自主選擇權，提高調解工作雙方當事人的信任度以及可接受度。當事人可以根據登記在冊的調解員的情況，按照協商選擇、獨自選擇和委託選擇調解員的三種方式，在平等自願的基礎上，雙方選擇1至3名人民調解員主持調解，調解的時間和地點亦可協商確定，調解方式可沿用羌族傳統習慣，如“議話坪”、“轉轉酒”等。
3、構建機制公正的程序——公開、透明
北川法院制定了《當事人自主選擇調解員調解辦法》和《當事人自主選擇調解員管理辦法》兩個規範性文件，用於指導羌族特色調解機制。根據該文件規定的程序，案件確定了承辦法官後，由該法官主導案件的調解工作。主導的內容，一是在實體上的把關，二是程序上的引導。辦案的調解員一經當事人選定，受案法官就應在一個工作日內向當事人自主選定的調解員發出調解邀請函同時一併移送案件的相關材料及證據。被選定的調解員在接到法院的調解邀請函及案件材料後，一般應當在20日內將該案調解完畢。受案法官在移交案件時，可以採取調解提綱的形式告知調解員在調解工作中應當注意的問題，如直接援引的法律法規、有無強制性和禁止性的規定等等，做到合法調解；程序上就是得引導調解員的組成、迴避等工作。對於調解員提出迴避申請和當事人請求調換調解員的，受案法官經審查同意後，當事人可以重新選擇調解員一次，再次組織調解。主動權依然賦予給當事人，當事人可重新選擇自己認為公道正派的調解員。整個程序公開、透明。
4、一個體現——調執結合、案結事了
該機制要求體現出：高效確認調解結果，注重調執結合，徹底化解糾紛的效果。在該機制內經過調解，雙方達成調解協議的，當事人既可以採取向人民法院申請撤訴的方式，也可以請求人民法院確認調解協議效力並製作調解書的方式徹底化解糾紛。對於沒有達成協議，調解員應當將調解記錄及相關案件材料移送最初受案時的法官，由法院依法審理。當調解達成協議後，敦促當事人及時兌現調解結果，注重調執結合，徹底化解糾紛。由於矛盾糾紛最終是以柔性的調解方式達成協議的，體現了各方互相理解、互相尊重，互讓互諒的友愛精神，實現了雙方或多方共贏的結果，因此當場兌現率達80%以上。
五、羌族特色調解機制的經驗總結
通過司法實踐，我們認為北川羌族特色調解機制具有如下幾點經驗值得總結與推廣。
1、該機制符合司法“便”民的理念。相對於邊遠民族地區而言，當事人地處山區，交通不便，經濟落後，到法院參加訴訟少則幾個小時，多則要一兩天的時間，羌族特色調解機制的實施可以極大的節約當事人的時間成本和經濟成本。其構建的出發點是方便當事人，符合司法為民的理念。相對於當事人的自身實際情況而言，邊遠山區裡的當事人一般法律觀念不是很強，對法庭的那些規則他們不明白，也不願去搞明白，他們要明白的就是自己的訴求得到方便、快捷、公正的處理。而羌族特色調解機制正是考慮到了當事人的這一心理狀態，從當事人心理學的角度來實施內在建構的，其實施規則公正快捷，減輕了當事人諸多的心理麻煩，他們不必非得按時出庭，不必非得提交什麼答辯狀，也不必管什麼新證據規則，按山裡人的話說“事情處理規矩了（完結了），就妥（好）了。”在他們看來，羌族特色調解機制比法院的司法調解和判決要強得多。當事人對自己身邊的調解員比對法官更熟悉，對於自己熟悉的人總比陌生人信任的多，反正最後的效果是一樣的，只要調解員依法調解好了法院都認可，都能強制執行。得到當事人的認可，就說明該機制具有強大的生命力，具有存在的合理性，也是司法為民理念的一個體現。
2、該機制符合社會治理創新--多元化的理念。用調解方式解決民事糾紛，是我國特有的化解糾紛的一種方式，其歷史淵源可追溯到三千年前的西周奴隸制王朝。當代，我國調解也經歷了一個以調解為主、著重調解、自願合法調解、大調解體系的發展歷程。當前我國處於社會轉型時期，各類社會矛盾糾紛也愈益凸顯，並且糾紛的總量、複雜程度和對抗程度日益增加，處理難度不斷增大，越來越多的社會矛盾糾紛也大量湧向法院，“訴訟爆炸”壓力使不少基層法院不堪重負。面對日益紛繁複雜的糾紛解決需求和糾紛處理機制的缺失以及司法資源的相對有限，各地方基層法院倍感構築一個既能整合我國基層的法治本土資源，又能暢通司法為民渠道、有效化解各類糾紛解決的新機制，具有現實的重要性和緊迫性。
該機制立足於司法調解本職職能之上，整合人民調解的優勢，暢通司法為民渠道，賦予當事人自主選擇調解員的權利，增強了調解的信任度、接受度，解決了當事人既想找法院來解決糾紛又不太信任主持調解法官的心理困境。對於法院而言，該機制提高了辦案效率，節約了司法資源的成本投入，在一定程度上緩解了“訴訟爆炸”壓力。就政治效果而言，該機制按照民族統一、民生優先、服務為先、基層在先的要求，從源頭上預防和減少了社會矛盾，穩定了民族地區社會治安，維護了人民群眾的合法權益，促進了社會的公平正義，不斷鞏固了黨執政的群眾基礎和社會基礎，是基層人民法院社會治理創新的舉措之一。
3、該機制符合我國調解應遵循的自願、合法原則。羌族特色調解機制是根據《中華人民共和國民事訴訟法》和最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》的立法與司法解釋精神，嚴格按照調解的自願、合法原則來構建的，當事人選擇調解要自願、選擇調解員要自主，調解協議要合法，法院確認要依法。在制度層面上，制定了相關配套的管理辦法，屬於大調解體系內部的一種調解資源的整合與聯動。在法律操作層面上，該機制的運行無違法環節，且具有合理性與現實意義。
4、該機制實施後社會效果與法律效果好。該機制實施後，不但得到了當事人的認可，還受到上級部門領導與媒體的關注與好評。最高人民法院、省高級人民法院等上級領導先後到該院視察時，對此予以充分肯定。2012年5月11日、6月4日《綿陽日報》兩次在主要版面上對該機制進行了報道，6月19日光明網也對該機制進行了相關介紹，引起了社會各界的關注。社會效果良好。2015年3月24日，四川省委書記王東明作出指示，對北川永安法庭將羌風民俗融入司法調解，邀請德高望重的頭人，長者擔任調解員，利用“轉轉酒”、“議話坪”等方式營造調解氛圍並促進矛盾糾紛化解的做法給予充分肯定。四川高院黨組書記、院長王海萍近期作出批示，將司法調解的“北川模式”向全省推廣。2015年四川法制報，報道《北川法院羌族特色調解模式獲全省推廣》。
該機制實施後，產生了良好的法律效果。2013年北川縣處理矛盾糾紛3076件，成功調解2989件，成功率達97.2%。2014年北川縣處理矛盾糾紛2245件，調解2223件，調解率99%，成功調解2177起，成功率97%。2015年處理糾紛2831件，調解2803件，成功調解2719件，調解率99%，成功率97%。2016年處理各類矛盾糾紛2836起，調解2808起，調解99%，調解成功2724起，成功率97%。
北川羌族特色調解機制充分調動和整合當地各種有效化解糾紛的資源，防範了法律制度與現實生活相脫節的現象。屬於 “多謀司法便民、利民之策，多行司法便民、利民之舉”， 使人民法院的工作始終符合民情、體現民意、服務民生、贏得民心。
結語：
我們認為北川羌族特色調解機制完全符合多元化糾紛解決機制的內在要求，它有效地整合了法院與民族地區民間各類糾紛解決資源，使一些傳統的民族調解方式經過合理規範，進入到法治大環境內，豐富了糾紛解決方式的多樣化，建立了暢通的司法為民渠道，成效顯著地化解了民族地區基層各類社會矛盾糾紛，是多元化糾紛解決機制在當代中國民族地區基層社會的生動實踐與發展，是民族地區人民法院參與基層社會治理創新的生動舉措體現。經實踐檢驗，北川羌族特色調解機制在解決社會矛盾糾紛的處理效果上獲得了社會的良好評價，整個機制的存在與運行得到了社會各界的高度肯定，從另一個側面也反映出北川羌族特色調解機制的政治效果、法律效果和社會效果都是好的，有利於民族地區法治建設與和諧社會的構建，值得借鑑和推廣。
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