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西安鐵路運輸中級法院
行 政 判 決 書
（2018）陝71行終495號
上訴人（原審原告）程海，男，漢族。
委託代理人常瑋平，陝西立剛律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）西安鐵路公安局安康公安處，住所地陝西省安康市漢濱區江北大街80號。
法定代表人杜文，處長。
委託代理人陳鵬飛，該處民警。
委託代理人張藝巍，該處民警。
原審第三人中國鐵路西安局集團有限公司，住所地陝西省西安市碑林區友誼東路33號。
法定代表人劉生榮，董事長。
委託代理人鄭勇，該公司員工。
委託代理人沈良，該公司員工。
上訴人程海因訴西安鐵路公安局安康公安處（以下簡稱安康鐵路公安處）確認行政行為違法及行政賠償一案，不服安康鐵路運輸法院（2018）陝7101行初52號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，於2018年8月2日公開開庭審理了本案。上訴人程海及其委託代理人常瑋平，被上訴人安康鐵路公安處副職負責人夏波及被上訴人委託代理人陳鵬飛、張藝巍，原審第三人中國鐵路西安局集團有限公司（以下簡稱西安鐵路局）的委託代理人鄭勇、沈良到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院認定，2017年10月8日22時許，原告程海由安徽省合肥市合肥火車站持合肥至三門峽的K62次列車車票準備上車，該車次9號車廂乘務員要求原告出示車票和身份證進行上車前查驗時，原告以其在進站時已經過實名驗票為由僅出示車票，拒絕出示身份證。該車次列車長到現場後，再次要求原告出示身份證和車票，但原告仍然拒絕出示身份證，並未經列車長和乘務員允許，自行登上該趟列車。隨後該車列車長向值乘該趟列車的乘警陳某某報警。此時已至發車時間，民警陳某某遂趕到9號車廂，找到該車廂乘務員和原告瞭解情況。民警陳某某在出示警察證後，要求原告程海出示身份證和車票，原告以其無權查驗和沒有法律依據為由予以拒絕，同時撥打電話對該民警進行投訴。隨後，民警汪某某亦趕到9號車廂，在瞭解情況後，再次要求原告出示身份證和車票，原告依然予以拒絕。經過約一個小時的勸解無果後，民警汪某某和陳某某將原告程海帶至9號車廂洗臉間進行檢查，從其外褲口袋取出身份證和車票當場進行了查驗，經確認無異後，將身份證及車票返還原告程海，並讓其回到自己的鋪位。原告程海認為，被告民警將其帶到車廂洗臉間，強行檢查其車票和身份證的行為，對其人身權利造成了侵害，請求依法確認被告強制搜查原告身體及強制檢查原告身份證的行為違法。本案審理過程中，原告程海於2018年4月9日向本院增加訴訟請求，請求被告支付其賠償金243.3元、精神損害撫慰金50000元，並公開書面向其賠禮道歉。庭審中，原告程海將其賠償金損失變更為2278.5元。
一審法院認為，公民在公共場所及搭乘公共交通工具過程中，應當自覺遵守法律、法規和規章的要求，以維護正常的公共場所秩序和公共交通秩序，這既是確保公民自身人身安全、財產安全的需要，也是保障他人、集體生命財產安全和公共利益的需要。同時，人民警察具有依法維護公共安全與秩序的職責，人民警察在表明身份和調查事由後，行政相對人有配合其完成工作任務的義務。本案爭議的焦點是：一、被告對原告的盤問檢查行為是否具有職權依據；二、該盤問檢查行為是否屬於行政強制措施；三、該盤問檢查行為是否合法。關於焦點一，《中華人民共和國人民警察法》第九條規定，為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。據此，人民警察只要出示相應證件就可以對違法犯罪嫌疑人進行盤問檢查。本案中，因原告程海未遵守列車工作人員管理，拒不配合實名制查驗，被告民警在接到列車工作人員的報警後，依法出警到現場，經出示警察證後，對原告進行的盤問檢查行為，是其履行法定職責的體現。關於焦點二：所謂行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政檢查，是指行政機關依據法定職權，對行政相對人是否遵守和執行法律或者其他規範性文件以及是否履行具體行政行為所設定義務的情況進行了解，並影響行政相對人程序性權利的一種行政行為。行政檢查是行政主體對行政相對人進行監督的一種主要方法，是獲知、發現行政相對人違法行為線索的重要方式，往往是採取行政強制措施的前置程序。行政檢查並不直接對行政相對人在行政法意義上的實體權利義務作出處理和改變，亦非對行政相對人作出的法律上的正式結論，這一點與行政強制措施接近。但其與行政強制措施不同的是，行政檢查一般是一種事實行為，往往只是一個過程。如果行政機關發現問題後使用不同的法律手段作出進一步的處理，才會成為法律行為併產生相應的法律後果。所以，行政檢查一般只是行政處罰或者行政強制措施的前端，如果沒有任何問題需要進一步處理，行政檢查僅僅是一種檢查行為。本案中，被告現場處置民警要求原告配合其進行身份驗證的行為，符合行政檢查的內涵。不可否認的是，被告在行政檢查的過程中，確有對原告進行短暫控制並在違背原告意願的情況下，對其進行了身份查驗，但該控制和強行查驗的行為，是被告在行使公權力的過程中，為確保公共利益和公共安全所必要和必需的，原告作為公民個體，理應予以理解和包容。且被告在身份驗證結束後，並未採取進一步的行政處罰或行政強制措施，對原告的實體權利義務未造成侵害，因此，該檢查行為不屬於行政強制措施。關於焦點三：原告程海與列車工作人員，因對列車實名查驗的有關規定存在不同的認識和理解，原告程海未經允許而自行上車，並引發爭議。被告的值乘民警在接到報警後，到現場瞭解情況並對原告進行了勸阻和解釋，原告程海不聽勸阻，並與民警發生爭吵，對列車上其他旅客造成一定影響，其行為已經涉嫌對該列車公共秩序的擾亂。處警民警為保障列車正常秩序，遂將其帶至車廂洗臉間，進行了安全檢查和身份查驗，該檢查行為符合《人民警察法》、《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律法規的要求，並無不當。至於列車上是否應進行實名制查驗，屬於鐵路運輸合同民事糾紛，依法不屬於本案的審理範圍。另外，第三人西安鐵路局雖不是本案被訴檢查行為的行政相對人，也不是其利害關係人，但該案件發生在第三人管理的列車上，且案件的起因源於原告程海與第三人工作人員的爭議，該院依法通知第三人參加本案訴訟，有利於全面查清案件事實。因此，關於第三人西安鐵路局主張其不是本案適格第三人的理由，不予採納。綜上所述，被告安康鐵路公安處對原告程海作出的盤問檢查行為事實清楚、符合法定程序，原告程海請求確認違法並賠償損失和賠禮道歉的理由和請求，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告程海的訴訟請求。
上訴人程海上訴稱：1、一審判決將“被上訴人民警強行將其帶至9號車廂洗臉室，在沒有出具任何檢查、搜查文書的情況下強行搜身的行為”認定為行政檢查錯誤。行政檢查一般採取聽取彙報、查閱相關資料、勘驗現場、詢問有關人員、抽取樣品等方式進行，不包括對人身的強制搜查。而根據《行政強制法》第二條第二款，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。因此，一旦涉及到需要未取得行政相對人同意下對人身的強制而為的行政行為，屬行政強制而非行政檢查。2、一審判決對行政行為性質的錯誤定性導致其對行政行為違法性的分析結論錯誤。3、被上訴人稱其因第三人報警而作出行政強制，該行政強制當然要考量相對人與第三人之爭議誰是誰非的問題。實際上，上訴人已在檢票處出示了身份證並完成了實名制查驗和人證票一致。第三人之行為顯屬無理要求，如果有擾亂，也是被上訴人及第三人的工作人員。其不但擾亂了列車上的公共秩序，也對包括上訴人在內的旅客形成了騷擾，屬於民事上的違約行為。4、被上訴人所作行政行為程序違法，其並未主動告知身份，亦未事先告知因何事，依據何法檢查上訴人身份證。5、上訴人並非違法犯罪嫌疑人，被上訴人查驗身份證的行為缺乏法律依據。6、一審中被上訴人出庭的張某，系該處紀委書記，並非行政機關的負責人，被上訴人出庭人員身份違法，導致案件一審程序嚴重違法。故請求二審法院：撤銷安康鐵路運輸法院（2018）陝7101行初52號行政判決，並依法改判支持上訴人一審訴訟請求。
被上訴人安康鐵路公安處答辯稱：1、答辯人乘警依法對上訴人進行安全檢查的行為，依法有據。答辯人乘警接當日K62次列車工作人員報警後，在依法進行處置過程中，為確認上訴人程海身份信息，要求其出示身份證件，但上訴人程海拒不配合，後對其進行了人身安全檢查，從其褲兜裡拿出身份證、車票等隨身物品。在這期間，答辯人乘警在處置過程中態度平和，保持冷靜，且整個執法行為未對上訴人程海造成任何人身損害。根據《中華人民共和國人民警察法》第九條規定，為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示證件，可以當場盤問、檢查。同時，《公安機關人民警察盤查規範》第二條規定，本規範所稱盤查，是指公安機關人民警察在執行勤務過程中，為維護公共安全，預防、發現、控制違法犯罪活動而依法採取的盤問、檢查等行為。因此，答辯人乘警要求上訴人配合其身份查驗的行為是根據《人民警察法》第九條之規定和《公安機關人民警察盤查規範》第二條之規定，為預防違法犯罪而依法採取的盤問、檢查行為。2、答辯人依法對上訴人進行安全檢查的行為，屬於是否確定採取行政強制措施前的調查取證程序行為，依法不屬於完整可訴的行政行為。一審判決對該行政行為性質的認定準確。上訴人程海將答辯人乘警採取的安全檢查行為，認為屬於行政強制措施，完全是對《行政強制法》關於行政強制措施的概念和種類的錯誤理解。答辯人乘警依法對上訴人進行安全檢查，是一種事實行為，只是一個過程行為，屬於行政檢查行為。只有行政機關發現問題後使用不同的法律手段作出進一步的處理，才會成為法律行為併產生相應的法律後果，所以，行政檢查一般只是行政處罰或者行政強制措施的前端，如果沒有任何問題需要進一步處理，行政檢查僅僅是一種過程行為，不屬於行政強制措施。因此，答辯人認為一審法院對行政行為性質的定性準確，對行政行為違法性的分析結論正確。3、答辯人乘警接列車工作人員報警後出警處置，是依法履職行為。上訴人程海與列車工作人員因對實名制驗證規定認識和理解不同引發爭議，未經允許而自行上車，後列車工作人員報警。答辯人乘警在接到列車工作人員的報警後，依法出警到現場，經出示警察證後，是以警察的身份要求上訴人程海出示其身份證件，並對其進行盤問檢查，因此是依法履行法定職責的行為。但上訴人程海與乘警發生爭吵，聲稱乘警無權在列車上查驗其身份證件，拒不配合。因此是上訴人擾亂了列車上的公共秩序，答辯人乘警依法應當對其檢查。根據《中華人民共和國人民警察法》第二十一條規定，人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處於其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。同時，《公安機關辦理行政案件程序規定》第三十八條規定，需要調查的案件事實包括：（一）違法嫌疑人的基本情況；（二）違法行為是否存在；（三）違法行為是否為違法嫌疑人實施；（四）實施違法行為的時間、地點、手段、後果以及其他情節；（五）違法嫌疑人有無法定從重、從輕、減輕以及不予行政處罰的情節；（六）與案件有關的其他事實。因此，答辯人乘警接列車工作人員報警及時到現場依法進行處置，要求上訴人程海出示其身份證件的行為，完全符合《人民警察法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律法規的規定。4、答辯人乘警在上訴人要求出示工作證件時，對上訴人出示了人民警察證，並告知了依據《人民警察法》規定，文明執法，無任何不當行為。答辯人乘警現場處置時，身著制式警服。在上訴人程海要求乘警出示警官證時，及時向其進行了出示。並告知了上訴人依據《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國居民身份證法》的相關規定，人民警察有權查驗其身份證件，但在整個處置過程中，上訴人程海一直拒絕配合。在整個處置期間，答辯人乘警使用現場執法記錄儀對執法過程進行了錄音錄像。上訴人程海認為答辯人乘警程序違法，未主動告知其身份及執法依據是不符合事實的。根據《公安機關人民警察盤查規範》第四條規定，民警執行盤查任務時，應當著制式服裝;未著制式服裝的，應當出示人民警察證。因此，答辯人乘警在現場處置時，按照規定著制式警服，可以不予主動出示其人民警察證。但在上訴人程海要求後，及時向其出示了人民警察證，並告知了查驗其身份證件的法律依據。執法程序完全符合《中華人民共和國人民警察法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》以及《公安機關人民警察盤查規範》等法律法規的規定，整個執法過程文明有度。5、一審出庭的張某同志系該處分管負責人，其出庭完全符合行政訴訟法司法解釋的相關規定。綜上所述，答辯人乘警在接到列車工作人員報警後，依法依規對上訴人程海進行安全檢查的行為沒有超越職權，程序合法，是正常的依法履職行為。一審判決認定事實清楚，定性準確，適用法律正確，故請求二審法院依法駁回上訴人的上訴請求，維持原判。
原審第三人述稱：1、根據《鐵路安全管理條例》第六十四條及《鐵路旅客車票實名制管理辦法》第二條規定，其工作人員在履行職務期間，對進站乘車的旅客查驗其身份證和車票，是對“票、人、證”進行一致性核對的行為，是法律法規所規定的。2、根據《鐵路旅客車票實名制管理辦法》第三條規定，實行車票實名查驗的場所既有車站也有列車，列車工作人員要求旅客配合查驗車票和身份證，是遵照法律法規進行實名制票證查驗的必要環節。上訴人在上訴狀中所稱“其已在檢票處出示了身份證，完成實名制查驗和人證票一致。第三人之行為，名顯屬無理要求”的說法是對鐵路車票實名制管理的片面認識，屬於其錯誤的主觀臆斷，更是與法律法規相悖。3、旅客票證查驗分為車站驗證口、車門、列車途中、到站四個環節。上訴人向列車工作人員僅出示車票，只能顯示其車票信息，並不能證明車票所記載身份信息與旅客本人及其持有的有效證件相吻合，顯然不能實現列車工作人員對“票、人、證”一致性的核對。鐵路車票實名查驗工作對確保公共安全具有十分重要的意義，旅客在享受其正當權利的同時，也理應自覺配合鐵路部門對其票證的查驗工作。上訴人基於其錯誤的片面認識，在第三人列車工作人員反覆勸說的情況下，拒不配合列車工作人員正常履行職責的行為是錯誤的。4、由於上訴人不配合實名制查驗工作，開車後，列車工作人員出於確保公共安全的考慮，為維護正常站車管理秩序，依據《鐵路旅客車票實名制管理辦法》第十三條“鐵路運輸企業在實行車票實名制管理過程中，發現擾亂站車秩序……的行為，應當制止並報告公安機關”的規定，向列車乘警及時報告。故請求二審法院依法駁回上訴人的上訴，維持一審判決。
本院二審經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，依法予以確認。一審判決認定的證據，經過一審庭審示證、質證，二審亦予以確認。
本院認為，本案爭議的焦點問題有二，一是被上訴人安康鐵路公安處所作的被訴行政行為是否合法；二是上訴人程海訴請的行政賠償主張是否成立。
關於焦點一，公安機關的人民警察具有維護公共安全和秩序的法定職責，在對行政相對人的身份持有合理懷疑的情況下，其依法表明身份和調查事由後，行政相對人對人民警察實施的盤問行為具有配合的義務。如果行政相對人無故拒絕接受盤問，人民警察有權對其採取進一步的檢查行為，相關法律、法規對此亦進行了明確規定。其中，《中華人民共和國人民警察法》第二條規定：“人民警察的任務是維護國家安全、維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動”。《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規定：“人民警察依法執行職務，遇有下列情形之一的，經出示執法證件，可以查驗居民身份證：（一）對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的；（二）依法實施現場管制時，需要查明有關人員身份的；（三）發生嚴重危害社會治安突發事件時，需要查明現場有關人員身份的；（四）在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機場或者在重大活動期間設區的市級人民政府規定的場所，需要查明有關人員身份的；（五）法律規定需要查明身份的其他情形。”該條第二款規定“有前款所列情形之一，拒絕人民警察查驗居民身份證的，依照有關法律規定，分別不同情形，採取措施予以處理。”《中華人民共和國人民警察法》第九條第一款規定：“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查；……”《公安部關於公安機關執行有關問題的解釋》“關於如何理解、執行關於盤問、檢查規定”中明確指出：“
檢查包括對被盤問人的人身檢查和對其攜帶物品的檢查。”《公安機關人民警察盤查規範》第九條規定：“查驗身份時，應當先查驗身份證……。”本案中，被上訴人安康鐵路公安處民警接到列車工作人員報警後，在現場處警過程中首先要求上訴人出示居民身份證以便對其身份予以確認，屬於人民警察現場調查的必要內容。但上訴人堅持以“其並非違法犯罪嫌疑人，被上訴人查驗身份證的行為缺乏法律依據”為由，拒不配合被上訴人民警履行職務。對此，本院認為，對於行政相對人有無違法犯罪嫌疑的問題，一般現場履行職務的民警會根據經驗、常識來判斷，但無論判斷的準確性如何，都有必要通過查驗居民身份證予以進一步驗證，故本案被上訴人的民警在現場調查中，經出示相應執法證件的情況下，要求查驗上訴人居民身份證的行為，符合前述規定。上訴人拒不配合出示居民身份證理由不能成立。隨後，被上訴人的民警在長達一個小時的時間內多次、反覆要求上訴人出示居民身份證均遭到無理拒絕後，在對上訴人的身份及其是否涉及違法犯罪活動等問題產生合理懷疑的情況下，進而對上訴人採取的檢查行為，亦符合相關規定。據此，本案被上訴人民警對上訴人作出的盤問、檢查行為，既是其履行法定職責的體現，也是人民警察在行使公權力的過程中，為確保公共利益和公共安全所實施的必要行為，上訴人作為公民個體，理應予以理解並履行配合義務。故上訴人關於被上訴人查驗身份證無法律依據、被訴行政行為系行政強制且程序違法等相關上訴理由，因缺乏事實根據和法律依據，本院均不予支持。關於上訴人提出“被上訴人一審出庭負責人身份不符合法律規定，一審程序違法”的上訴理由。經查，《最高人民法院關於適用的解釋》第一百二十八條規定“ 行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。”本案一審卷宗中被上訴人出具的出庭負責人身份證明證實，張某系該單位分管負責人，其作為行政負責人出庭符合上述規定，且經各方當事人簽字確認的一審庭審筆錄顯示，上訴人及其原委託代理人對此並無異議。故對該上訴理由，本院亦不予支持。關於焦點二，《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”如前所述，本案被訴行政行為，符合法律規定，且上訴人所稱的行政賠償請求，實際是基於案件訴訟所產生的相關費用，該費用的產生與本案被訴行政行為之間並不存在法律上的因果關係。故上訴人程海訴請的行政賠償主張缺乏事實根據，亦不存在《中華人民共和國國家賠償法》第三條第（一）項規定的行政賠償適用情形，一審法院依法駁回上訴人的賠償請求，亦無不當。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審訴訟費50元由上訴人程海承擔。
本判決為終審判決。
審判長 蔣濛濛
審判員 左 昆
審判員 高 潔
二〇一八年九月六日
書記員 王 惠
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