中國商務部部長鐘山率中國政府代表團在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯出席世貿組織第十一屆部長級會議全體會議併發言
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法意導言
2017年12月，於布宜諾斯艾利斯召開的世界貿易組織第十一次部長級會議的多邊結果再次落空引發了世界對於世貿組織終結的懷疑。但是作者認為通過諸邊主義的解決方案最終實現多邊主義是世貿組織現在的選擇，也意味著世貿組織初始階段的結束。
世貿組織會終結嗎？
翻譯：蔣雨璇
01
摘要
在許多人心中，世界貿易組織的重要性存在疑問。去年十二月在布宜諾斯艾利斯召開的第十一屆世界貿易組織部長會議並未達成新的多邊或者雙邊協定，甚至並未就往屆會議的最後宣言達成一致。由此許多人懷疑這是否是世界貿易組織終結的開始。
布宜諾斯艾利斯的會議預期目標很低，部長們完成了這些預期目的。特朗普政府針對世貿組織複雜的議題內容和外界日益增強的懷疑對世貿組織進行了的口頭攻擊，並體現在美國貿易政策的執行上。隨著其他成員國努力尋求推進貿易自由化和國際經濟一體化的發展之路，美國在世貿組織中的傳統領導地位正在喪失。
然而，儘管存在一些悲觀的言論，但仍有人認為現在不是世貿組織終結的開始，而是初始階段的結束。布宜諾斯艾利斯會議的很多方面有明顯跡象表明，世貿組織成員尋求貿易問題諸邊解決方案，而這些方案最終可能成為完全的多邊解決方案。多邊貿易協定必須永遠是世貿組織的最終目標。但實現多邊主義的途徑不止一種。從一些（但還不是全部）世貿組織成員之間的協議開始，逐漸轉化為完全的全球協議，似乎是21世紀多邊主義最有希望的路徑。
數字貿易、服務貿易、漁業補貼、環保產品、投資便利化等問題的談判和制定協議的時機已經成熟。通過諸邊途徑實現多邊主義，才能確保現在是世界貿易組織起始階段的結束，而不是終結的開始。
02
引言
世界貿易組織去年12月舉行的第11屆部長級會議是世界貿易組織終結的開始還是起始階段的結束？貿易談判代表離開了阿根廷的布宜諾斯艾利斯，他們對以規則為基礎的世界貿易體系的未來感到困惑。會議後的新聞標題有些喪氣。一家媒體寫到，“世貿組織可能已經到了瓦解的邊緣。”還有人解讀為:“如我們所知，這是世貿組織的終結，特朗普感覺良好。”《經濟學人》（The Economist）的評論也許是最樂觀的:“世貿組織仍然墨守成規。”在公眾的心中和許多政治和外交圈子中，世界貿易組織在全球貿易中的中心地位是非常值得懷疑的。
會議的預期目標很低並且大體上實現了。這次會議未能提出當今世界急需的解決長期惡化的問題的辦法。此次會議根本沒有多邊結果。成員們甚至未能就往屆的會議宣言達成一致。許多人認為美國貿易代表羅伯特•萊特希澤(Robert Lighthizer)能夠出席會議即是一個重大成就——儘管他在對其他代表發表演說後就早早離開了，這在很大程度上取決於他和唐納德•特朗普(Donald Trump)總統認為世貿組織是錯誤的。對造成過度捕撈和非法捕撈的漁業補貼進行限制的協議是世貿組織長期追求的多邊結果之一，在此次會議中依然並未成型。同樣，2015年提出的已經近乎終止的環保產品貿易自由化諸邊貿易協定，幾乎沒有在布宜諾斯艾利斯被提及。
美國貿易代表羅伯特•萊特希澤
在一個受到美國和其他國家似乎要從國際合作機構退出到“經濟民族主義”的保護主義和重商主義的威脅的世界中，世貿組織的未來的不確定性引起了嚴重關切。這種關切因特朗普對進口鋼鐵和鋁徵收了新的關稅，並宣佈就其他產品徵收關稅的行為而加劇。其中一些關稅的所謂徵稅基礎是國家安全，但實際上所有這些措施背後針對的是中國（以及其他國家）在貿易規則上的作弊行為。世貿組織要求所有所有成員國在採取任何貿易行動之前，應當將所有與條約範圍有關的貿易爭端納入世貿組織多邊爭端解決機制進行裁決。然而，美國單方面地在這個問題上採取行動即在迴避世貿組織的這一要求。
特朗普聲稱，世貿組織是“凱旋門”，對美國來說是一場“災難”。最起碼，特朗普的動盪的貿易政策標誌著世界貿易組織不再是世界貿易支點。在全球範圍內，如果世貿組織不能繼續為基於規則進行的貿易提供框架，將導致越來越多的國家效仿美國，並使世界再次充滿弄巧成拙的貿易限制和各種貿易歧視行為，從而導致經濟的混亂和對抗不斷加劇。修訂全球貿易規則的僵局在布宜諾斯艾利斯再次顯現，這隻會讓許多世貿組織成員國更傾向於在其他方面尋找他們需要的解決方案，無助於對抗日益增長的反對貿易和正在加劇商業對抗的全球化的力量。
然而，與此同時，儘管部長級會議未能形成任何多邊成果，但布宜諾斯艾利斯仍有一些令人鼓舞的跡象表明在一些方面出現了系統性的發展。目標一致的成員國組成的小組保證將繼續就各種緊迫的新問題進行諸邊談判【譯者注：諸邊協議(plurilateral agreement)，亦稱復邊協議，是多邊協議(multilateral agreement)的對稱，多邊協議要求世貿成員“一攬子”接受，只要加入世界貿易組織，就要受其約束。而對於諸邊協議，世貿成員可自願加入，加入諸邊協議並不是成為世貿成員的必需條件；諸邊協議只對簽字國有效，其所確立的權利與義務並不當然地及於世貿組織的所有成員。】，包括數字貿易，投資便利化，化石燃料補貼規定，微型、小型和中型企業的貿易機會等等。即使是在美國目前對世貿組織充滿敵意的情況下，這些保證中也有一些是真正會付諸實踐的承諾。事實上，在某些方面，例如數字貿易倡議，美國似乎很可能參與其中。
自已經是以協商為基礎的多邊談判的產物的1947年《關稅和貿易總協定》(GATT)以來，儘管大多數全球貿易自由化已經在多邊體系下實現，但是世貿組織協議允許——甚至事實上鼓勵——替代性的諸邊的自由化措施在某些而非全部領域的適用。世貿組織成員國同意首先在這些領域推進貿易自由化的新協定。如果這是世貿組織起始階段的結束而不是終結的開始,那麼就必須鼓勵和利用在世貿組織框架內尋求此種諸邊協定的趨勢，以建立世界貿易規則並使其現代化，並繼續保持世界貿易組織的中心地位。
03
多邊主義的邏輯
在考慮世貿組織的未來時，有必要理解多邊主義和不歧視的重要性。從1947年的《關貿總協定》能夠逐漸演變至1995年的世貿組織的國際貿易體系的核心即是多邊主義，這一主義被國際貿易談判代表經常有時甚至是虔誠地描述為首要原則。多邊主義的邏輯適用於各種國際合作，但在貿易方面，多邊主義的目標始終在於在全球採取行動，減少全球貿易壁壘。
長期以來，在以世貿組織為基礎的貿易體系中，最惠國(MFN)待遇這一基本規則的實施實現了上述目標。最惠國待遇可以追溯到近一千年前漢薩同盟(Hanseatic League)波羅的海貿易商的創新。世貿組織最惠國規則被廣泛誤傳，甚至被廣泛誤解。許多人認為，在降低關稅或者其他國際貿易壁壘的同時，一個國家將給予另一個國家的產品比其他國家更優惠的待遇。事實上，這一基本的貿易規則的含義恰恰相反:其他國家的產品受到的貿易待遇與最優惠國家產品受到的待遇相同。要求存在最惠國待遇的國家不得對其他世貿組織成員以及類似貿易產品進行歧視。
這一基本的貿易原則被視為世貿組織所有成員國在商品貿易和服務貿易中的一項共同義務。因此，每當一個世貿組織成員國給予另一成員國商品或服務貿易優惠時，就必須對所有其他所有世貿組織成員國作出同樣優惠。通過這種方式，貿易互惠被“多邊化”，這意味著所有世貿組織成員國(以及整個世界貿易體系)都能從每個貿易優惠中受益。通過這一機制，減少貿易壁壘的目標僅用了70年就在全球範圍內得以實現。因此，通過《關貿總協定》首創、世貿組織進行承繼的多回合的多邊貿易談判，世貿體系下所有參與者的貿易收益一次又一次地最大化。最惠國待遇的實行使多邊協定比任何單方或者一系列雙邊或區域協定更有可能降低貿易壁壘，從而促進貿易發展。
繼續採用多邊途徑促進貿易自由化的做法可能帶來巨大的全球經濟回報。世界銀行模型表明一個全球自由貿易協定“到2020年可以使世界經濟發展總值增加5萬億美元，其中3萬億美元將流向發展中國家。到本世紀末，自由貿易協定將為全球經濟發展總值帶來超過100萬億美元的增長，其中大部分收益來自發達國家以外的國家。”此外，在這些數字之外，更大的經濟回報可能來自於更自由貿易作為必要的經濟變革的催化劑的作用。全球自由貿易將相當於全球減稅，並可能有助於啟動全球所需的大部分現代化進程，以應對21世紀的新挑戰。
當然，我們離實現全球自由貿易協定還有很長的路要走。儘管雄心勃勃，但多哈回合的多邊談判中隱含的自由化並未開始走向全球自由貿易。但我們比幾十年前更接近全球自由貿易，因為我們長期堅持的多邊方式在貿易體系中發揮了良好的作用。而現在情況發生了改變。現在有更多的國家參與到貿易系統中併成為貿易談判參與者。現在的經濟和參與者的相關利益與以往任何時候相比都不同。因此，現在世貿組織成員發現，按照他們長期遵循的程序進行多邊談判變得越來越困難。
自1947年以來，多邊貿易談判的目的是要達成一個“單一承諾”，即在所有的事情達成協議前什麼也達不成協議。此外，多邊貿易談判長期以來一直尋求達成共識，這意味著如果任何一個談判方的正式反對都會使協議無法達成。然而，現在各成員國就單一承諾達成共識變得極為困難。2001年啟動的多哈回合談判在經歷了14年的挫折和僵局之後，幾乎沒有達成任何目標。
儘管存在這些真正的障礙，多邊主義的邏輯仍然存在。市場準入和貿易規則的多邊途徑在其可以發揮作用的領域仍然是促進世界貿易發展和繁榮的最佳途徑。在一些重大問題上，例如農業補貼所造成的全球市場扭曲，只有多邊途徑可以適用。諸邊解決方法行不通。從政治上來講，如果歐盟不接受類似的條款，美國就不可能同意削減農業補貼。如果中國不遵守類似的條款，美國和歐盟如何能在諸邊協議中同意削減農業補貼？諸如此類的問題還有很多。
此外，以一種不完全多邊的方式改變貿易制度中的一般適用規則將造成根本問題。以“國民待遇”規則為例，該規則禁止對進口產品的外國生產商採取與本國同類產品生產商不同的歧視政策。如果在諸邊協定中改變國民待遇，對某些國家和對另一些國家將產生截然不同的影響，這將對世界貿易往來造成什麼影響？由此，世貿組織為基礎的全球貿易體系的安全性和可預見性將大大低於預期。
對於這些問題以及其他與市場準入和貿易規則有關問題，唯一的解決辦法是多邊途徑。但是，在包括許多新興的21世紀貿易問題在內的其他問題上，還有另一種可以解決部分的貿易問題的方法，這種方法現在可能是多邊解決方案的前奏。
04
諸邊主義，次優的選擇
與普遍的看法相反，建立世貿組織的多邊協定不要求所有世貿組織貿易談判都進行多邊談判。世貿組織成員選擇繼續追求一種非強制的新的多邊主義貿易義務。世貿組織條約所提供的一種選擇是：通過在世貿組織成員國自己選擇的成員國小組內部進行談判以設定新的諸邊貿易義務。這些成員國小組本就是在尋求世貿組織規則框架內的協議的經濟利益。這種選擇是“超世貿組織”的，即通過成為協議簽訂方增加現有義務並獲得附加利益。
根據世界貿易組織條約，這些諸邊貿易協定產生的“超世貿組織”的利益可以通過以下兩種方式之一實現。其一，這些協議可以是最惠國待遇的，這意味著它們的利益可以提供給包括那些尚未接受多邊協議附加義務的成員在內的所有世貿組織成員國，就像《世貿組織信息技術協定》(ITA)一樣。或者，這些協議可以是非最惠國待遇的，這意味著它們的利益只能提供給那些談判並同意遵守新協議中附加義務的國家，就像《世貿組織政府採購協定》(GPA)一樣。
在兩種情形下，最惠國待遇途徑對於在特設的、目標一致的成員國小組間形成的諸邊協定（的締約國）更有吸引力。其一，如果協議是一個關稅減免的市場準入協議。其二，如果大量不確定是否參與特定市場領域的參與者被視為已經同意諸邊協定，就能最大限度地減少不遵守協議條款但仍能從中獲益的搭便車者的潛在影響。《信息技術協定》即是此種情況。對於附加義務並不是國際習慣上的市場準入義務，以及協定締約國不構成一個重要群體的情況，非最惠國待遇途徑更有吸引力。《政府採購協定》即是此種情況。
包括美國和世界其他國家的世貿組織組建者的共同期望是，那些渴望更深層次的自由化和經濟一條化的目標一致的世貿組織成員國採取的諸邊方式能夠得到更廣泛適用。我們將世界貿易組織設想為一個論壇和一個框架，以便在提供市場準入和制定世界貿易規則方面不斷創新，以適用和促進持續發展的世界經濟中湧現的新生事物。我們預見到名為世界貿易組織的新的國際組織通過全球貿易的特定行業和就特定貿易問題（至少在最開始，特定貿易問題並非完全多邊化）的協定解決新型的貿易問題。
有人輕描淡寫地說，並不是所有針對貿易問題的建議解決方案都能立即得到普遍接受。事實上，很少有建議得到了普遍接受。在世界貿易組織中，促使大量國家去推動一種新的理念的發展總是耗時漫長。通常需要用經驗來判斷這個理念應該如何發展。可以理解的是，對於一些國家來說，在沒有時間和經驗去了解新理念的前景的情況下，並不會自然而然地想要踐行此種新理念。
世界貿易組織的一些成員（但不是所有成員）在接受貿易新理念時採取諸邊方法的一個好處是，它在以規則為基礎的世貿組織的貿易體系框架內提供了一個試錯的試驗場。失敗的理念會被拋棄。有用的理念能夠隨著時間推移被改進和推廣，成為約束所有世貿組織成員的完全多邊協議的一部分。在某些方面，這種方法類似於美國傳統的國家觀，作為民主的實驗室，可以首先在當地嘗試新理念，成功後可以被其他州採用，也可能在國家層面上採用。
《關貿總協定》逐漸演變成世貿組織顯示了諸邊主義的智慧。世貿組織條約中的幾項多邊貿易協定——那些涉及反傾銷、保障措施、補貼和技術法規的協定——最初都是由《關貿總協定》的一些締約方（但不是所有締約方）接受的諸邊關貿總協定。隨著世貿組織的成立，這些準則才變得完全多邊化。在那些期待世界貿易組織採用一系列此種諸邊方式的人們看來，在當前和未來的全球貿易關注的許多其他領域中，將採取同樣的漸進的法律路徑。起先，這種漸進主義最初實踐是《政府採購協定》被納入世貿組織條約，之後是《信息技術協定》和《基本電信服務和金融服務協議》的締結。對很多人來說，這似乎是逐步實現更多邊主義的共同目標的途徑。
但2001年9月11日世貿組織第九屆部長級會議在襲擊發生後不久的卡塔爾多哈召開，多哈發展回合由此啟動。按照慣例，會議是一項受協商一致規則約束的單一承諾。談判斷斷續續進行了14年，直到2015年在肯尼亞內羅畢召開的世界貿易組織第十屆部長級會議上結束——並非轟然落幕，而是鬱鬱而終。和多哈回合談判略有聯繫的唯一顯著成果是世貿組織成員在多哈回合中完成了貿易便利化問題，並在於2013年在印度尼西亞巴厘島單獨地通過多邊會談締結了是世貿組織《貿易便利化協定》。
世貿組織第九屆部長級會議
圖片源自光明網
2017年12月，布宜諾斯艾利斯多邊結果再次落空表明，世貿組織亟需進行方向調整。
05
反對諸邊主義的代價
長期以來，一些世貿組織成員國一直不願支持新的諸邊協定，導致世貿組織協定很難納入這部分諸邊協定。出於合理的經濟原因，這些反對國更願意從多邊協議中得到一般來說更大的回報。他們也不願在現有的基礎上承擔新的義務。有時，他們甚至不願讓其他成員國同意他們自己不願承擔的新的世貿組織義務，因為他們擔心，會像之前一樣，這些新義務將在他們缺席的情況下進行協商並最終成為完全多邊化（的義務）。更重要的是，許多發展中國家認為，在同意加入新協定談判之前，他們應該從以前的協定中得到他們應得但尚未得到的好處。
在某些方面，這種反對情緒是可以理解的。但是，無論出於什麼原因，拒絕在世貿組織框架內締結新的諸邊協議，只會導致那些渴望更深入的貿易自由化和一體化的目標一致的成員國小組在世貿組織之外達成諸邊承諾。發達各國尤其渴望在許多貿易領域取得進展。其他世貿組織成員國的反對情緒是促使世貿組織框架外談判發生的催化劑，比如《環太平洋國家之間的跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)，以及美國與歐盟之間擬議的《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》(TTIP)。這些談判的所有參與者都是世貿組織成員。這些談判可以在世貿組織內部進行，也應該在世貿組織內部進行，但由於相關國家無法在世貿組織內部推進談判，因而轉向世貿組織之外進行。
在世貿組織的法律範圍內進行這些大型協定的談判，將減少不參與談判的世貿組織成員國對於被排除在新的貿易安排之外的擔憂。它還將消除地緣政治的色彩，即新的安排是出於政治原因以排除其他世貿組織成員。世貿組織內的諸邊協定對所有選擇接受協定義務的世貿組織成員開放。例如，《跨太平洋夥伴關係協定》是否意在包圍或孤立中國的問題根本不會出現；如果《跨太平洋夥伴關係協定》是世貿組織內部的非最惠國待遇的諸邊協議，中國(或任何其他世貿組織成員)只要同意遵守協議條款，就可以加入。
在世貿組織內部談判這些大型協定和其他區域協定，也將有助於減少對於世貿組織以外的國際貿易安排的泛濫威脅到世貿組織最核心的最惠國待遇的基本非歧視義務這一日益嚴重的擔憂。當然，從定義上看，包容性的諸邊協定是實行最惠國待遇，並將延續最惠國待遇義務。排他性諸邊協定實行非最惠國待遇，最開始是歧視性的，但他們不需要建立永久性的貿易歧視。相反，他們可能會隨著更多世貿組織成員認可協議條款而變得更加接近最惠國待遇，最終完全符合最惠國待遇。
此外，如果這些談判是在世貿組織內部進行的，目的是建立新的多邊世貿組織協定，如《政府採購協定》和《國際貿易協定》，那麼由此產生的爭端將受世貿組織爭端解決機制的管轄。因此，這些新協定的締約方既受益於經驗豐富的貿易法學家，也受益於一整套貿易法理，否則，在新的和未經試驗的爭端解決機制下，這套系統必須隨時間重新建立。實際上，世貿組織以外的新的大型安排只是在重塑國際貿易中現有的爭端解決機制。
有人可能會問，為什麼美國和歐洲想在世貿組織內部談判《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》？他們難道不希望有一個排他性的雙邊安排嗎？他們為什麼要這樣做?如果其他世貿組織成員國願意並能夠承擔《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》的義務，那麼美國和歐盟是否會在更大範圍內實現更自由的實體貿易和更深入的經濟一體化？如果這些義務的範圍不只是跨大西洋的，而是跨全球的，那麼世界貿易和世界投資的流動就不會全面加強嗎?
非最惠國待遇的諸邊協定的一個巨大障礙是，需要獲得世貿組織成員的批准，將其作為諸邊貿易協定列入世貿組織協定的“附件4”。應作為諸邊協定締約國的世貿組織成員國的請求，世貿組織部長級會議“可僅以協商一致方式決定將該協定列入附件4。”在任何情況下此種協商一致意見都不容易實現；在目前的情況下更非易事。
一般來說，擁有發達經濟體的發達國家一直渴望通過談判達成新的世貿組織義務以滿足新的經濟需求，即使達成的新協議因為非最惠國待遇而具有排他性。反之，發展中國家普遍抵制非最惠國待遇協議。基於對新的義務的擔憂和對當前義務的收益的關注,除了那些涉及他們的農業和製造業出口至發達國家這些核心關切的協定，他們幾乎沒有興趣制定新規則。一些發展中國家，“如巴西、中國、印度和南非，已經公開表達了他們拒絕對多哈僵局作出諸邊協定的變通，他們更願意採用多邊方式。”
從這個意義上來講，那些反對將新的非最惠國待遇的諸邊協定作為是世貿組織法律框架的一部分的發展中國家只是在自作聰明。它們的抵制只會進一步刺激尋求更自由貿易和更深入的經濟一體化的發達國家從世貿組織轉向世貿組織之外的雙邊、地區和大型協定。在世界貿易組織之外設定的這些新義務，將以同樣的方式影響全球貿易，這同樣會讓發展中國家感到不安，但是它們將無法主張自己的利益。而如果新義務成為世界貿易組織的一部分，情況就不會如此。
可以想象，大型協定可以在世貿組織之外進行談判，然後成為世貿組織的協定。例如，《跨太平洋夥伴關係協定》成員國要求將其納入“附件4”，從而成為世貿組織法律框架內的諸邊貿易協定。與任何其他非最惠國待遇協議一樣，這需要世界貿易組織部長級會議的協商一致批准。這種以世貿組織為中心的方法肯定比當前的方法更可取。現在的情況是，其他國家只有在《跨太平洋夥伴關係協定》現有締約方同意的情況下才能加入協定。如果《跨太平洋夥伴關係協定》已經被納入世貿組織的法律框架內，其他世貿組織成員國只要同意遵守《跨太平洋夥伴關係協定》義務並受其制約即可加入《跨太平洋夥伴關係協定》。這表明，達成將《跨太平洋夥伴關係協定》納入世貿組織的法律框架之內是一項艱鉅的政治任務。最好在大型協定設定之初就以納入世貿組織為目標。
尋求世貿組織之外的大型協定的趨勢顯然不符合絕大多數世貿組織成員國的利益，其中包括一些發展中國家，這些發展中國家在世貿組織理事會中越來越有發言權，並且從世貿組織的中心性中受益匪淺。一個由大型協定所維繫的競爭性貿易集團組成的世界將會對處於世界經濟邊緣的國家不利。貧困國家往往被排除在大型協定之外，但是如果在世貿組織法律框架內達成此項協定，則貧困國家在接受協議義務的情況下也有權從中獲益。
如果繼續放任大型協定在世貿組織之外達成將導致現在就是世貿組織終結的開始，而將其納入世貿組織框架之內則現在就是世貿組織起始階段的結束。
06
美國是支持還是顛覆世貿組織的多邊化?
可惜的是，沒有多少跡象表明美國會迴歸世貿組織所體現的多邊主義。在特朗普的領導下，美國目前仍在出席世貿組織的會議，並參與世貿組織爭端解決（儘管大部分是防禦性的）。美國仍在不時地向世貿組織提出建議，比如最近提出的、值得稱道的建議——要求更廣泛地遵守世貿組織要求的補貼告知義務並提高告知的透明度。與此同時，美國在世貿組織會議上往往表現得異乎尋常的沉默。美國代表經常因為沒有明確指示而無法發言。美國在世貿組織中傳統的領導地位正在喪失。
特朗普的貿易保護主義和單邊主義大使羅伯特·萊特希澤算不上是世貿組織的維護者。據稱，各成員未能在布宜諾斯艾利斯部長級會議上就往屆會議的最後宣言達成一致意見，並最終沒有提出任何最終宣言的原因之一，即是由於美國代表萊特希澤堅持將把世貿組織描述成多邊貿易體系中心的說法排除在宣言之外。與絕大多數其他世貿組織成員一樣，美國過去也一直信守多邊主義的聲明。而現在並非如此。不僅世貿組織是世界貿易的中心這一觀點已經被特朗普和萊特希澤拋棄，甚至在他們看來世貿組織是否有存在必要都存疑。他們認為國際貿易是一種贏輸的命題，是對所有人的零和鬥爭。他們不認為國際貿易對所有參與貿易者來說都是雙贏，而這正是世貿組織貿易體系形成的哲學基礎。
特朗普政府的首要貿易重點之一是捍衛美國對美國貿易政策制定的主權。這一主張經常被形容為對世貿組織在政策制定方面過度干預主權領域的國內自由裁量權的必要回應。與過去的美國總統和兩黨政府不同，特朗普及其幕僚似乎並不理解把分享主權作為國際合作的有效手段來解決共同的全球問題的概念。至於貿易方面的國際合作，特朗普和萊特希澤在許多場合都對世貿組織表示反感，有時也暗示說，退出世貿組織可能使美國利益最大化。
與此同時，儘管還沒有找到一個單獨的談判夥伴進行雙邊談判，特朗普一再表示相較於全球和地區貿易協定而言更傾向於雙邊貿易協定。美國目前正在進行的35項談判中，只有《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》一個也僅是名義上的單方。由於特朗普擔心這是一項地區性協議且無意推進協議進展，《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》陷入了僵局。不難理解為什麼很少有政府願意與特朗普政府談判，因為特朗普總統退出了《跨太平洋夥伴關係協定》，並繼續威脅著要廢止《北美自由貿易協定》(NAFTA)，與此同時已經實施了非法的單邊貿易限制，並且在貿易政策方面沒有連貫或者一致的立場。 （或者說,在其他很多方面都有此問題）。
北美自由貿易協定協定國
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在布宜諾斯艾利斯會議之後的幾個月裡，特朗普總統似乎打開了重返《跨太平洋夥伴關係協定》的大門，但後來又改變了主意。據報道，他的商務部長威爾伯•羅斯(Wilbur Ross)曾表示，《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》談判仍在繼續。與此同時，特朗普政府對世貿組織表達不滿的同時，也表明了其將繼續使用世貿組織爭端解決機制，以及其為確保以世貿組織一貫的方式實施美國貿易法而不時作出的努力。自相矛盾隨處可見。
美國商務部部長威爾伯•羅斯
鑑於特朗普總統在整體政策制定的反覆無常和朝令夕改的品性，誰知道特朗普及其政府在何種程度上將長期致力於美國貿易戰略從開放到緊縮這一限制轉變呢？ 特朗普和他最親近的貿易顧問們很少考慮長期問題；他們似乎只考慮短期。他們大量前後不一的說辭也造成了混亂。例如，特朗普在一場挑釁式的電視講話中宣佈，美國將退出《巴黎氣候協定》。他還表示，他願意重返協議。但若是如此，加入應對全球正在進行的遏制氣候變化行動的對價是什麼?貿易問題也是如此。如果特朗普政府真的重新進行大型協定談判，美國的談判方式會是什麼?以美國在《北美自由貿易協定》和《韓美貿易協定》的重新談判中採取“說一不二”的策略推測，特朗普重回《跨太平洋夥伴關係協定》和《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》談判也並不會有什麼結果。
這一切說明，在貿易和世貿組織方面犯下許多錯誤的萊特希澤，在飛抵布宜諾斯艾利斯之後的聲明卻是對的。他說，“許多成員國意識到世貿組織必須在關鍵領域謀求一個新的開始，目標一致的世貿組織成員國不受不願意採取行動的少數成員的阻礙”。美國貿易代表辦公室在推特上表示，“世貿組織的新方向已經確定:通過目標一致的國家達成的行業協議來改善貿易。”（美國貿易代表辦公室也證實，在勇敢而肆無忌憚的社交媒體新世界，它的推特就是美利堅合眾國的官方聲明。)萊特希澤大膽地說:“第十一屆世貿組織部長級會議將被銘記為打破世界貿易組織僵局的時刻。”
美國貿易代表辦公室（USTR）LOGO
圖片源自360百科
關於世貿組織的終結的報道為時尚早，世貿組織的日常運作很順利。得益於世貿組織規則授權的全球框架，幾乎所有的世界貿易往來每天都進行得十分順利，不曾發生爭端。由於世界貿易組織爭端解決機制的存在，幾乎所有的世貿組織成員國總是選擇遵守幾乎所有的世貿組織規則。最重要的是，由於此種解決爭端解決機制，世貿組織成員國可以根據所有成員國預先同意的規則和平地解決彼此之間不可避免的貿易爭端。儘管特朗普政府最近對世貿組織爭端解決機制，尤其是對世貿組織法官進行了無恥的抨擊，但此點仍然不容置疑。
然而，萊特希澤在布宜諾斯艾利斯告訴其他成員國的——世貿組織正在“成為一個以訴訟為中心的組織”，這是正確的。事實證明，世界貿易組織在遵守現有規則方面非常熟練——這一成就是不可低估的。但世貿組織尚未證明，它同樣可以在新規則上達成一致，或在現有規則的改變上達成一致。除非成員國迅速學會如何在21世紀取得貿易談判成功，否則積壓的爭端解決決定的負擔最終會加劇世貿組織的失靈問題，而其成員國也會尋求去其他地方解決更加複雜的全球經濟新問題。
07
走向起始階段的終結
如果在布宜諾斯艾利斯舉行的部長級會議之前，世貿組織成員國還不清楚，那麼現在應該清楚的是，如果他們想在貿易自由化問題上儘快取得進展，他們將不得不在採用諸邊方式。隨著許多國家轉向世貿組織體系之內以及越來越多的國家對無休止的沒有結果的全球貿易談判感到厭倦，諸邊主義可能是世貿組織實現多邊主義最有希望的路徑。事實上，就目前而言，這可能是唯一的出路。
在世貿組織體系內沒有進展的情況下，一個替代方案是其他更雄心勃勃的成員國在世貿組織的法律框架之外達成更多的雙邊、區際、大型協定。自多哈發展回合陷入僵局以來，在世界貿易組織之外達成的數百項貿易協議的其中絕大多數都是如此。一開始的越軌行為如今卻成了當務之急。目前，世界各國正在考慮建立35個新的雙邊和區域貿易協定。
回顧過去世界末日般的頭條和布宜諾斯艾利斯會議令人失望的結果，有一種更樂觀的觀點認為，這不是終結的開始，而是世界貿易組織起始階段的結束。布宜諾斯艾利斯沒有達成多邊結果可能引發了一種心理和戰術上的轉變，轉而傾向於尋求諸邊貿易解決方案。多年來，目標一致的成員國一直擔心瓦解發展中的多邊協商機制，而現在他們可能會成為願意推進世貿組織規則框架現代化的盟友。在目前美國領導地位喪失的情況下，歐盟、日本、中國、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭以及其他國家可以填補這一空缺。在不同的問題上，可能會出現不同的領導者或領導者的組合。
等待新的貿易規則解決的問題很多而且與日俱增。根據在布宜諾斯艾利斯所說和所做的一切，有幾個問題似乎可以得到解決，包括數字貿易和服務。
數字貿易似乎是最亟待解決的問題。一個世紀之前，世貿組織成立之時根本沒有數字貿易這種東西。因此，沒有專門針對數字貿易的世貿組織規則。這麼多年過去了，世貿組織在數字貿易方面仍然沒有明確的規則:世貿組織規則是模擬的，而不是數字的。儘管近年來世界貿易的增長有所放緩，但在過去十年裡，數字產品和服務的貿易增長了45倍。數字貿易的運算法則讓距離不再成為貿易的阻礙，其在任何地方都是全球化的有力助推器，深刻地改變了國際商務的行為。企業間的數字商務約佔全球電子商務的90%。一個沒有數字貿易規則的世界貿易組織不是一個“世界貿易”組織。
在布宜諾斯艾利斯，一個由71個世貿組織成員組成的聯盟(包括歐盟成員國)宣佈，他們將開始對電子商務的貿易相關方面的未來談判進行探索。他們強調，他們願意接納其他世貿組織成員國。他們的第一屆會談將於2018年舉行。儘管這些成員沒有世貿組織的談判授權，但他們表示將在世貿組織框架內進行談判。值得注意的是，美國加入了這一聯盟，萊特希澤大使說，“目標一致的國家之間的此類倡議為未來的世貿組織提供了一條積極的道路。”
服務貿易也是雙邊協定要解決的較為重要的問題。15年來，多哈回合的談判代表無法通過擴大《服務貿易總協定》（世貿組織協定的一部分）的範圍而在服務貿易方面取得進展。最終，一群目標一致的國家開始在世貿組織的《服務貿易協定》之外就服務問題進行單獨的談判。這些談判在特朗普當選後停止，且至今沒有恢復。美國進行數字貿易的意願以及數字服務佔美國經濟的75%的事實表明,目前主要關注製造業貿易的特朗普和萊特希澤可能願意重新關注這個關涉美國工人和企業的關鍵問題，並參與最終意在形成多邊解決方案的新的諸邊談判。
實現某些服務自由化的承諾，例如職業許可和法律服務，可能很難在多邊方面實現，但許多其他領域則適合諸邊解決方案。在布宜諾斯艾利斯的許多世貿組織成員國關注的是，如何推進有關服務業國內監管的談判。如果美國、中國或其他任何世貿組織成員國不願加入新的服務貿易談判，那麼其他有意開放服務貿易的目標一致的世貿組織成員國應該在沒有中美等國的情況下儘可能地推進。
世界貿易組織的部長們在布埃諾斯艾利斯同意繼續討論約束漁業補貼的問題，並希望在2019年下次部長級會議前通過一項多邊協議。（在貿易談判中，同意繼續談判即是一種成功;貿易談判者們不明白為什麼世界其他國家對如此明顯的成就無動於衷。）這一議題的最後期限——2020年——已是迫在眉睫，屆時，聯合國成員國——包括世貿組織的所有164個成員國——將同意對產能過剩和過度捕撈進行補貼的行為進行制裁，並消除非法、未聲明的和無管制捕撈的補貼。令人鼓舞的是，美國已同意繼續參與談判（此前，美國在退出《跨太平洋夥伴關係協定》的同時一道拒絕了對漁業補貼的限制，這與世貿組織所要求的限制非常相似）。如果這些談判遇到多邊障礙，那麼就應該在世界貿易組織內部尋求一種諸邊的替代方案，此種諸邊方案最終可能發展成一種完全多邊化的解決方案。
環保產品貿易自由化的曲折談判不容遺忘,它被世貿組織定義為“能夠幫助實現環境和氣候保護目標的產品，例如產生清潔和可再生能源，提高能源和資源效率,控制空氣汙染,廢物管理,處理廢水,監測環境的質量和打擊噪聲汙染。”目前，全球每年的環保產品貿易總額接近1萬億美元，並隨著全球需求的增長而迅速增長。然而，對這些產品的關稅仍然存在，目前一些世貿組織成員國對環保產品的關稅高達35%。這些產品的貿易自由化將在很大程度上促進清潔和更有效技術在世界各地的傳播，包括急需發展清潔能源的發展中國家。
關於環保產品協議的談判已經進行了好幾年。以2012年的54項徵稅的環保產品為開始，構成環保產品主要貿易國的46個世貿組織成員國繼續試圖簽訂一項非排他性的諸邊協定以消除關稅，並利用最惠國待遇將免稅利益惠及所有其他世貿組織成員國。這些談判陷入僵局，因為談判國家就哪些產品是應該屬於協議範圍的“環保產品”展開了激烈爭論。自行車對環境有益嗎?如果是這樣，各種自行車是不是“環保產品”？我們應該區分兒童的帶訓練輪的第一輛自行車和一輛高性能的法國賽車嗎？等等。談判國家發揮了無盡的創造性將幾乎所有的東西都定義為“環保產品”。這些談判應該重新開始。並且一旦達成了消除環保貨物貿易壁壘的協議，談判目標就應該開始轉為消除環保服務貿易壁壘，以達成一項包含環保產品和環保服務的新的諸邊協定。
另一個適合達成諸邊協定的議題是產能過剩，鋼鐵行業最為典型，但是其他一些基礎貿易產品中同樣存在。這些產品的全球供過於求狀態壓低了全球市場價格，扭曲了世界市場，從而加劇了在全球範圍內實施新的單邊貿易限制的壓力。單方面的貿易限制——比如特朗普對鋼鐵和鋁的限制——不僅違反了世貿組織的規則，而且由於各國相應採取的被動報復措施還可能導致全球保護主義的螺旋式上升。通過談判制定規則來解決產能過剩這一非常現實的問題，要比陷入未知的全球保護主義深淵要好得多。
世貿組織有應對供應短缺的規則。然而卻沒有規則應對供過於求。《關貿總協定》最初的23個締約方在1947年第二次世界大戰造成的饑荒的影響下起草規則時，供過於求並不是一個貿易問題。而現在供過於求的問題顯現，需要世貿組織的規則來避免國家貿易限制和國際貿易爭端之間的相互破壞，因為這種衝突將會控制並可能使世貿組織癱瘓。從20國集團(G20)主持下鋼鐵行業業已開展的工作出發，世貿組織成員國應通過談判達成一項諸邊化的鋼鐵行業協議，該協議最終可能成為世貿組織的多邊協議。
此種行業協定包括的最佳實踐指南，讓人想起世貿組織服務協議下關於基本電信服務議定書的參考文件中所載的準則。除了協議本身之外，這些最佳實踐指南可以隨著時間由諸邊實現多邊。這種設定最佳實踐的談判方法可以複製到其他貿易關切的新領域，比如在布宜諾斯艾利斯會議上引起廣泛關注的性別平等以及微型、小型、中型企業的問題。最佳實踐的目標不應該是在這些關切領域創造新規則；相反，它應該鼓勵人們從這些關切的角度審視貿易政策的制定。
在布宜諾斯艾利斯討論的另一個議題是投資便利化。由發達國家和發展中國家組成的一大批世貿組織成員國通過了一份聯合聲明，同意啟動“制定投資便利化的多邊框架的討論”。投資便利化協議包括：加強“電子治理”，如建立發佈投資文件並幫助簡化投資申請和批准程序的“單一電子窗口”；建立協調和解決投資者對東道國政府的關切的國家聯絡中心；建立企業社會責任的自願標準；以及透明度保證的問題。
理想的情況是，這個新的世貿組織投資便利化框架將與多邊《貿易便利化協定》相伴而生併成為多邊貿易便利化協定的擴展。多邊的《貿易便利化協定》於2013年在巴厘島簽署，目前正在逐步全面實施。隨著時間的推移，新的世貿組織投資便利化框架也可以逐步實施，並且該項框架可以對不同發展階段的世貿組織成員設定不同的義務。此外，協定還可以包含技術援助（的規定）。如果世貿組織成員國不能就這一議題實現多邊結果，那麼它應該成為世貿組織諸邊協定的議題並最終演變成一項完全的多邊協定。
樂觀來看，這些創新只是一個開始。目前看來最接近成功的諸邊談判議題遠非唯一能夠並且應該通過此種方式推進的議題。還有很多議題同樣適用。一些議題已經被納入雙邊、區域、大型協定的創新之中，包括監管一致性、技術法規、衛生和植物檢疫措施、知識產權保護、國有企業紀律和貿易救濟。這些議題的解決將幫助世貿組織在一個面臨著新的機遇和遠遠超出傳統貿易關切的巨大挑戰的新世界經濟環境中扮演更多的角色，制定更多的規則。
08
結論
諸邊解決方案不是世界貿易組織唯一的解決方案。包含多邊規則的多邊協定始終是世貿組織的最終目標。多邊主義的邏輯依然存在。的確，多邊國際合作的必要性與日俱增。但實現多邊主義的方法不止一種。如果在經歷了20多年的歷史成就和挫折之後的現在是世界貿易組織的初始階段的結束，而不是終結的開始，那麼成員國就不能再幻想著僅僅是談判各方同意談判、安排會議或者在日內瓦討論議程中提出議題就可以算是有所進步。解決問題才是進步。現在就是行動之時。
世貿組織成員國必須開始用能快速達成新的貿易協定的新方式進行談判。如果他們等待、猶豫、聲稱談判卻不付諸行動、不能遵循新的挑戰需要新的行動的共識立即行動,那麼2019年的下一屆世貿組織部長級會議過後，許多貿易政策制定國可能再也不願參加世貿組織會議。
輸
翻譯文章：
James Bacchus, Was Buenos Aires the Beginning of the End or the End of the Beginning? The Future of the World Trade Organization, POLICY ANALYSIS NO. 841, May 8, 2018.
網絡鏈接：
https://www.cato.org/publications/policy-analysis/was-buenos-aires-beginning-end-or-end-beginning-future-world-trade
蔣雨璇
本文譯者，北京大學法學院2017年法律碩士，法意讀書編譯欄目成員。
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