本報告回顧了改革開放40年來工業、新興產業、服務業等產業政策的變化情況，對產業政策效果做出了評價。根據改革進程、發展階段和國際環境變化，報告將過去40年的產業政策大致劃分為體制轉軌時期、市場經濟體制初步確立時期、新世紀至國際金融危機爆發前以及國際金融危機發生至2018年等四個階段。
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體制轉軌時期的產業政策
（1978年-1991年）
1978年十一屆三中全會的召開，標誌著中國進入了改革開放時代。1978年至1991年是國民經濟的體制轉軌時期，產業政策著重產業結構合理化，糾正產業結構重大比例關係的失調，促進短線產業加快發展，抑制長線產業發展，努力使各方面失調的比例調整過來。該時期，市場經濟體制尚未完全建立起來，政府在推動產業結構調整和產業發展方面發揮著很大的作用，產業政策的措施更多以政府投資、銀行信貸、稅收和一定的計劃等直接干預手段為主，間接干預手段為輔。
（一）1978-1985年間的產業政策
改革之初，中國的國民經濟比例嚴重失調。農業和工業、輕工業和重工業、原料動力工業和其他工業的比例嚴重失調，造成國民經濟總體運行和發展難以持續，迫切需要對產業結構做重大調整。1979年4月中央工作會議提出了十二條調整比例關係的原則和措施。1979年6月政府工作報告提出搞好國民經濟的“調整、改革、整頓、提高”八字方針。1980年2月，中央決定對輕紡工業實行“六個優先”。1982年9月中共十二大報告指出，“能源和交通是制約中國經濟發展的一個重要因素”，“要保證國民經濟以一定的速度向前發展，必須加強能源開發，大力節約能源消耗，同時大力加強交通運輸和郵電通訊的建設”。1983年6月國務院政府工作報告提出，“今後五年，首先要保證農業、輕工業和重工業生產相互協調向前發展”。1984年5月國務院政府工作報告提出，“在能源、交通建設的安排上，要堅持大中小相結合，長期和短期兼顧的方針”。 1985年3月國務院政府工作報告指出，國民經濟在實現農業、輕工業和重工業的協調發展方面取得了明顯成效，但同時存在“能源、交通、原材料供應仍然緊張，產業結構和產品結構還不夠合理”等一些不可忽視的問題。
（二）1986-1991年間的產業政策
從20世紀80年中期開始，中國政府從優先支持輕工業發展轉向大力支持基礎產業發展，對加工工業過快增長予以控制。1986年4月“七五”計劃第一次在國家層面提到“產業政策”，提出產業結構調整的方向和原則：“在繼續保持農業全面增長，促進輕工業和重工業穩定發展的前提下，著重改善他們各自的內部結構；加快能源、原材料工業的發展，同時適當控制一般加工工業生產的增長，使兩者的比例關係逐步趨向協調；把交通運輸和通信的發展放到優先地位；大力發展建築業；加快為生產和生活服務的第三產業的發展；積極運用新技術改造傳統產業、傳統產品，有重點地開發知識密集和技術密集型產品，努力開拓新的生產領域，有計劃地促進若干新興產業的形成和發展”。這個時期，國家著重於產業結構調整，同時也開始重視產業結構升級。1987年3月，國務院政府工作報告提出“三保三壓”方針。1987年10月中共十三大報告提出“保持社會總需求和總供給基本平衡，合理調整和改造產業結構”。1988年3月國務院政府工作報告指出，“基礎工業和基礎設施是我國經濟的薄弱環節”。1989年3月《國務院關於當前產業政策要點的決定》頒佈。提出“必須從當前的實際情況出發，合理制定產業政策，在壓縮和控制社會總需求的同時，下功夫調整和改造產業結構，以防止出現經濟滯脹現象，在優化結構的基礎上提高國民經濟的素質和效益”，“當前和今後一個時期制定產業政策、調整產業結構的基本方向和任務是；集中力量發展農業、能源、交通和原材料等基礎產業，加強能夠增加有效供給的產業，增強經濟發展的後勁；同時控制一般加工工業的發展，使它們同基礎產業的發展相協調”。1989年3月國務院政府工作報告明確“當前調整結構的基本方向和任務，是集中力量發展農業、能源、交通和原材料等基礎產業，加強能夠增加有效供給的產業和產品，增加經濟發展的後勁；同時控制加工工業的發展規模和速度，使它們同基礎產業的發展相協調”。1990年3月國務院政府工作報告指出，“努力開發新產品、新品種，增產品牌優質產品和市場緊缺產品，尤其要增產適應農村需要的日用消費品。”1991年3月中央《關於國民經濟和社會發展十年規劃和第八年五年計劃綱要的報告》指出，“大力調整產業結構，促進產業結構的合理化並逐步走向現代化”，“要把產業結構調整放在今後十年經濟建設的突出位置”。
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市場經濟體制
初步確立時期的產業政策
（1992年-2001年）
1992年以鄧小平視察南方重要談話和黨的十四大為標誌，改革開放步伐明顯加快，建立和完善社會主義市場經濟體制成為改革的重要任務和明確目標。在經過20世紀80年代產業結構的調整以及各次產業不同程度的發展，20世紀90年代產業政策目標及主要任務與改革初期有很大不同。
這一階段的產業政策繼續強調產業結構調整，重視產業結構升級，同時著力推動各次產業的發展，高度重視基礎產業、支柱產業和高新技術產業的發展，重視產業發展中增長模式轉換問題。這一時期，市場經濟體制逐步建立，產業政策運用大量直接干預的方式逐步減少，導向性的間接干預方式不斷增加，綜合運用經濟、法律、行政等多種手段。
（一）1992-1997年間的產業政策
1992年3月國務院政府工作報告指出，“對那些生產能力過剩、產品積壓、技術落後、長期虧損的企業，逐步實行關停並轉”，“固定資產投資，主要用於能源、交通、通信、原材料和農業、水利等基礎產業，支持高新技術產業的發展，加快居民住宅的建設。”1992年6月《中共中央、國務院關於加快發展第三產業的決定》提出，“九十年代，要在發展第一、第二產業的同時加快發展第三產業，促進國民經濟每隔幾年上一個新臺階。”1992年10月中共十四大報告提出，“調整和優化產業結構，高度重視農業，加快發展基礎工業、基礎設施和第三產業”。1993年3月政府工作報告指出，“加強農業的基礎地位”，“加快基礎設施和基礎工業建設”。1994年3月政府工作報告提出，“根據國內外市場的需求，主動調整產品結構，努力生產適銷對路產品，不斷開發新產品，增強市場適應能力和競爭能力。”1994年3月，國務院頒佈了《九十年代國家產業政策綱要》。九十年代國家產業政策要解決的重要課題是：“不斷強化農業的基礎地位，全面發展農村經濟；大力加強基礎產業，努力緩解基礎設施和基礎工業嚴重滯後的局面；加快發展支柱產業，帶動國民經濟的全面振興；合理調整對外經濟貿易結構，增強我國產業的國際競爭能力；加快高新技術產業發展的步伐，支持新興產業的發展和新產品的開發；繼續大力發展第三產業。同時，要優化產業組織結構，提高產業技術水平，使產業佈局更加合理”。1995年3月政府工作報告提出“加大投資結構的調整力度，提高農業、交通、通信和能源等基礎產業和基礎設施以及技術改造的投資比重”。1996年3月，“九五”計劃提出，“積極推進經濟增長方式轉變，把提高經濟效益作為經濟工作的中心”。1997年3月政府工作報告提出“保持合理的投資規模，加大結構調整力度”。
（二）1998-2001年間的產業政策
1997年亞洲金融危機爆發以及國內經濟暴露出的內需不足，加之前期產業結構和產業發展中存在的問題，使得1998年以來的產業政策除繼續著力結構調整之外，在刺激內需方面發揮著更大作用。
1998年3月政府工作報告提出“推進重點行業和重點企業改革和發展。” 1999年3月政府工作報告提出，除少數屬於提高技術水平、產品升級又有市場的項目之外，各級政府要停止審批工業建設項目，銀行也要停止向這類建設項目貸款。要繼續壓縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機電、輕工等行業過剩的生產能力，堅決淘汰那些技術落後、浪費資源、產品質量低劣和汙染嚴重的小企業”。2000年3月政府工作報告要求，“大力推進經濟結構的戰略性調整”，“加大工業結構調整力度”，“發展第三產業”。2001年3月“十五”計劃提出，“今後五年要著力調整產業結構、地區結構和城鄉結構，特別要把產業結構調整作為關鍵。
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新世紀以來
至國際金融危機
發生前的產業政策
（2002年至2008年）
以2002年黨的十六大召開為標誌，中國的經濟發展和改革開放進入新的階段。一方面，產業結構和產業發展已經站到一個更高的水平之上，工業化向中後期邁進。另一方面，新的階段在面臨著舊問題尚未完全解決的情形下，又遇到一些新問題。主要是產業結構調整和優化升級的任務還很重，同時土地、資源、能源、環境約束更加明顯，產業結構和各次各類產業向更高水平發展過程中的一些深層次矛盾變得突出，加之經濟社會發展中的地區差距、城鄉差距、社會矛盾、國際競爭加劇以及不斷增加的不確定性因素等，對該時期的產業政策目標、任務、方向和措施提出了更高的要求。
這一階段產業政策的重點是產業結構的調整、優化和升級，實現產業發展從“量”向“質”的根本性轉變。按照走新型工業化道路和轉變經濟增長方式的要求，既重視產業結構合理化，又加快推進產業結構優化和升級，引導和推動產業內在素質的改善，通過鼓勵自主創新推動國內產業在全球產業鏈中的地位提升和國際競爭力的提高。節能、環保等因素成為產業結構調整的重要目標。這一時期，市場經濟體制已經初步建立，產業政策更注重市場機制和利益導向機制的作用，更加註重對市場主體行為的引導，措施上綜合運用經濟、法律、環保、必要的行政手段等。
2002年3月政府工作報告指出，“加快產業結構優化升級”。2002年11月，黨的十六大報告提出“走新型工業化道路，大力實施科教興國戰略和可持續發展戰略”。2003年3月政府工作報告強調，“按照走新型工業化道路的要求，加快產業結構調整。積極發展對經濟增長有重大帶動作用的高新技術產業。”2004年3月政府工作報告指出，“在經濟加快發展的過程中，又出現一些新的矛盾，特別是投資規模偏大，部分行業和地區盲目投資、低水平重複建設比較嚴重，能源、交通和部分原材料供求關係緊張”，提出“要完善產業政策和行業規劃，健全行業信息發佈制度，正確引導社會投資方向。”2005年3月政府工作報告指出，“加快推進經濟結構調整和增長方式轉變。推進產業結構優化升級。”2005年10月“十一五”規劃建議指出，“推進產業結構優化升級”，“以自主創新提升產業技術水平；加快發展先進製造業；促進服務業加快發展；加強基礎產業基礎設施建設”。2005年12月國務院發佈《促進產業結構調整暫行規定》，明確產業結構調整的目標是：推進產業結構優化升級，促進一、二、三產業健康協調發展，逐步形成農業為基礎、高新技術產業為先導、基礎產業和製造業為支撐、服務業全面發展的產業格局，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。2006年3月政府工作報告指出，“加大產業結構調整力度、資源節約和環境保護力度”。2007年3月政府工作報告提出“把節能降耗、保護環境和節約集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手”，“加快推進產業結構升級和自主創新。堅持走新型工業化道路，著力優化產業結構。”2007年10月中共十七大報告要求，“要大力推進經濟結構戰略性調整，更加註重提高自主創新能力、提高節能環保水平、提高經濟整體素質和國際競爭力”。“加大對自主創新投入，著力突破制約經濟社會發展的關鍵技術”。008年3月政府工作報告提出“堅持把推進自主創新作為轉變發展方式的中心環節”，“堅持走中國特色新型工業化道路，推進信息化與工業化融合。著力發展高新技術產業，大力振興裝備製造業，改造和提升傳統產業，加快發展服務業特別是現代服務業。繼續實施新型顯示器、寬帶通信與網絡、生物醫藥等一批重大高技術產業化專項。”“充分發揮國家高新技術開發區的集聚、引領和輻射作用。圍繞大型清潔高效發電裝備、高檔數控機床和基礎製造裝備等關鍵領域，推進重大裝備、關鍵零部件及元器件自主研發和國產化。加強地質工作，提高資源勘查開發水平。積極發展現代能源原材料產業和綜合運輸體系”。
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全球金融危機以來
至今的產業政策
（2008-2018年）
2008年爆發的全球金融危機使中國面臨的國際國內形勢發生重大變化，經濟發展遭遇重大困難和挑戰。一方面國際市場需求萎縮，全球通貨緊縮明顯，貿易保護主義抬頭，外部經濟環境嚴峻，不確定因素顯著增多。另一方面，國內經濟增速明顯下滑，長期制約中國經濟健康發展的體制性、結構性矛盾依然存在，一些行業產能過剩，第三產業發展滯後，自主創新能力不強，能源資源消耗多，環境汙染重，城鄉、區域發展差距仍在擴大。
這一階段產業政策的重點仍是抓好結構調整，促進轉型升級。適應市場需求變化，根據科技進步新趨勢，發揮中國產業在全球經濟中的比較優勢，發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系。這一時期，產業政策更加強調科技創新，大力培育戰略性新興產業，加強節能減排和生態環保，推進區域經濟協調發展。
2008年12月中央經濟工作會議指出， “必須堅持把保增長、擴內需、調結構有機結合起來。”2009年3月政府工作報告提出“要圍繞保增長、促升級，重點抓好產業結構調整”，“認真實施汽車、鋼鐵、造船、石化、輕工、紡織、有色金屬、裝備製造、電子信息、現代物流等重點產業調整和振興規劃。”。2010年3月政府工作報告提出，“要大力推動經濟進入創新驅動、內生增長的發展軌道”。2011年3月政府工作報告提出，“加快構建現代產業體系，推動產業轉型升級。改造提升製造業。加快培育發展戰略性新興產業。大力發展服務業。加強現代能源產業和綜合運輸體系建設。堅持陸海統籌，推進海洋經濟發展”。2011年3月“十二五”規劃綱要指出，“堅持走中國特色新型工業化道路，適應市場需求變化，根據科技進步新趨勢，發揮我國產業在全球經濟中的比較優勢，發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系”。2012年3月政府工作報告提出，“促進產業結構優化升級。推動戰略性新興產業健康發展。”2012年11月中共十八大報告提出，“著力激發各類市場主體發展新活力，著力增強創新驅動發展新動力，著力構建現代產業發展新體系，著力培育開放型經濟發展新優勢，使經濟發展更多依靠內需特別是消費需求拉動，更多依靠現代服務業和戰略性新興產業帶動，更多依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新驅動，更多依靠節約資源和循環經濟推動，更多依靠城鄉區域發展協調互動，不斷增強長期發展後勁”。2013年3月政府工作報告提出，“必須加快改造提升傳統產業，大力發展高新技術產業，提高產品質量和市場競爭力。”2014年3月政府工作報告提出，“創新是經濟結構調整優化的原動力。要把創新擺在國家發展全局的核心位置，促進科技與經濟社會發展緊密結合，推動我國產業向全球價值鏈高端躍升。”2015年3月政府工作報告提出，“推動產業結構邁向中高端。實施“中國製造2025”，堅持創新驅動、智能轉型、強化基礎、綠色發展，加快從製造大國轉向製造強國。”2015年10月，“十三五”規劃綱要建議，構建產業新體系。加快建設製造強國，實施《中國製造二○二五》。”2016年3月政府工作報告提出，“在適度擴大總需求的同時，突出抓好供給側結構性改革，既做減法，又做加法，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增加公共產品和公共服務供給，使供給和需求協同促進經濟發展，提高全要素生產率，不斷解放和發展社會生產力。”2017年3月政府工作報告提出，“必須把改善供給側結構作為主攻方向，通過簡政減稅、放寬准入、鼓勵創新，持續激發微觀主體活力，減少無效低效供給、擴大有效供給，更好適應和引導需求。這是一個化蛹成蝶的轉型升級過程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱鉅複雜。要勇往直前，堅決闖過這個關口。”2017年10月黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。” “我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系。”2018年3月政府工作報告提出， “大力推動高質量發展。著力解決發展不平衡不充分問題，圍繞建設現代化經濟體系，堅持質量第一、效益優先，促進經濟結構優化升級。”
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對中國產業政策效果的評價
四十年來，中國政府出臺的產業政策，點多、面廣、影響強、成就大。
第一，產業結構調整取得重大進展。改革開放初期重工業與輕工業比例嚴重失調、燃料動力工業與其它工業比例嚴重失調、農業與工業比例嚴重失調關係，20世紀80年代中後期以來一般加工工業過快增長、基礎產業嚴重滯後等重大結構性問題基本得以解決，三次產業結構嚴重失調的狀況基本得以糾正。產業結構合理化程度有所提高，產業結構高度化不斷推進。各次產業各類技術水平有所提高，產業層次有較大提升，工業部門深加工趨勢增強，高技術出口比重增加，一大批國際國內知名品牌得以湧現。
第二，各次各類產業有很大發展，產業內在素質有很大提高。產業政策在重視一、二、三產業結構的調整外，同時注重各次產業結構內部關係的調整，注重各類各次產業的發展。基礎產業的瓶頸有很大緩解，製造業總規模位居世界第一，鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機、空調器、化纖、紗、布、服裝等產量穩居世界第一，汽車、房地產等支柱產業快速成長，高新技術產業發展迅速。
第三，產業競爭力持續提升。輕工、紡織等傳統優勢產業在國際市場上有很強競爭力，鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強競爭力。交通、物流、電子商務等競爭力快速提升。
同時也要看到，產業政策在解決中國產業發展和產業結構調整的深層次問題上作用還不盡理想。
第一，產業結構調整滯後問題未根本改變。核心基礎零部件、先進基礎工藝、基礎軟件、產業技術基礎等長期受制於人，傳統產業改造提升等關鍵性結構調整進展緩慢。
第二，產業發展長期粗放的問題並未得以根本改觀。多數行業處於國際價值鏈的低端；高投入-低產出-高排放現象嚴重，產業發展的能源資源環境代價過大，產業發展的能源資源環境約束性增強；產業組織不合理，產業趨同、集中度過低、規模經濟缺乏和規模不經濟並存等。
第三，部分產業政策在制定和實施過程中，對產業總體發展帶來一些負面影響，一些產業政策引起了爭議。
第四，產業政策制定和實施中也暴露出一些問題。如政策制定者對產業政策的理解和運用還不夠全面和成熟；政策制訂者因信息不對稱和不完全，使得產業政策目標、範圍、著力點不準；因政府職能轉型不到位，計劃的痕跡還比較明顯，以產業政策之名，用行政手段干預企業經營的行為時有發生；過度行政化和直接干預，對市場機制造成傷害；有些產業政策深入到對產業內特定企業、技術、產品和工藝的選擇和扶持；制定和執行產業政策過程中帶存在著尋租行為；產業政策按所有制、按大小企業、按准入等形成不同的政策，有損公平和競爭；產業政策實施中的各類政策工具，效果差異很大，有些政策工具效果不盡人意；以產業政策來固化部門自身利益；產業政策未能有效協調地方間的分工，重複建設問題嚴重；產業政策與相關政策協調不足等。
總之，對中國產業政策的作用需辯證看待，不能因產業政策的巨大成效而否定市場機制，也不能因產業政策的問題而全面否定之。恰恰相反，這正是新時期需要進一步改進和完善產業政策的理由。
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