【兩項制度均有利於改善環境質量，提升中國固廢回收利用水平】
□劉建國
2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》， 對“普遍推行生活垃圾分類制度”作出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分類的相關法律法規和標準體系，形成可複製、可推廣的生活垃圾分類模 式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2017年4月，國務院辦公廳印發了中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議 通過的《關於禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求2017年底前全面禁止進口環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物（以下簡稱“固 廢”），2019年底前逐步停止進口國內資源可以替代的固廢，強化洋垃圾非法入境監管，徹底堵住洋垃圾入境，提升中國固廢回收利用水平。
兩個涉及固廢管理的國家層面重要實施方案在較短時間內相繼出臺，從不同角度明確提出了提升固廢回收利用水平的目標，可以說是一套“組合拳”，二者相輔相成，互相策應，形成合力，共同服務於中國環境質量改善這一目標的實現，為建設美麗中國和全面建成小康社會提供有力保障。
中國固廢進口史
中國進口固廢始於20世紀80年代初。1990年之前進口規模較小，每年不到100萬噸，隨後穩步增長，至1997年已超過1100萬噸。之後便大幅增加，2002年，固廢進口量達2200萬噸左右，5年時間翻了一番；2005年，激增到4300萬噸，3年時間就翻了一番。
2005年實施的《固廢汙染環境防治法》明確規定禁止境外固廢進境傾倒、堆放、處置，禁止進口不能用作原料的或者不能以無害化方式利用的固廢，對可以用作原料的固廢實行限制進口和自動許可進口分類管理，公佈禁止進口的固廢目錄，進口固廢必須符合國家環保標準並經行政主管部門檢驗合格等。進口固廢有了具體的法律適應條款，之後固廢進口增長速度得到一定遏制，進口規模漸趨穩定。2011年發佈《固廢進口管理辦法》後，固廢進口進一步得到規範，2012年達到約5890萬噸的高峰之後，進口量逐年緩慢下降，2015年降至4700萬噸。
2015年中國進口廢物數量前八位的品種依次為廢紙(62.1%)、廢塑料(15.6%)、廢五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、鋁廢碎料(2.8%)、銅廢碎料(1.7%)、廢船(1.6%)和廢鋼鐵(0.9%)，合計佔實際進口廢物總量的99.1%。排名前三的廢紙、廢塑料、廢五金三者合計佔進口總量的88.7%，是進口固廢管理的重中之重。
以上數據選自國家質檢、海關或環保主管部門發佈的官方統計數據，針對的是合法合規進口的可以用作原料的固廢，不包含各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢，即真正意義上的“洋垃圾”。如果將各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢包括在內，實際入境的固廢數量將遠大於上述統計數據。
嚴控固廢進口的經濟背景分析
《關於禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》發佈後，許多人表示不理解，為何中國會長期允許“洋垃圾”進口？這實際上是混淆了進口固廢和“洋垃圾”的區別。“洋垃圾”入境無論什麼時候都應該被嚴厲禁止，但是固廢進口則要以發展的眼光加以審視。
20世紀80年代初，中國全力轉向以經濟建設為中心。一方面，起步階段百廢待興，基礎薄弱，屬於典型的“短缺經濟”，產能不足，各類生產物資都存在短缺現象，需求極其旺盛；另一方面，當時中國整體環境容量相對較大，全社會對環保的認識還非常粗淺模糊，發展是主旋律。而在當時，發達國家已經普遍進入“過剩經濟”時代，對環境質量的要求已進入更高階段，所以發達國家的一些固廢出口到中國作為替代原料，在一定程度上緩解了中國原材料供應嚴重不足的問題，同時也在一定程度上化解了發達國家大量固廢缺乏穩定出路的難題，是“雙贏”的選擇。
而現在，中國經濟經過近40年的高速發展，已成為全球第二大經濟體，無論是通過國內生產，還是通過全球採購，各類原料都可以得到充分供應。現階段，中國鋼鐵、建材、玻璃、電子產品、紡織品、塑料製品、紙製品等在全球均佔據很高市場份額，都存在不同程度的產能過剩現象，市場銷售價格一路走低，企業利潤菲薄甚至虧損運營。
與此同時，固廢品質的不穩定決定了其只能生產相對低端的產品。過去低端產品因價格優勢在中國本土就有很大市場空間，目前低端產品在中國的市場空間越來越小，而且大量低端產品的存在還進一步拉低了以優質原料生產的高端產品的價格，惡化了經營環境，擾亂了市場秩序。可以說，以“洋垃圾”和進口固廢支撐的產能中相當一部分都屬於過剩產能和落後產能，屬於供給側結構性改革中需要淘汰的產能。
嚴控固廢進口的環境背景分析
“生態文明建設”、“環境質量改善”已成為中國新時代的主旋律。過去由於不少地方重視經濟發展輕視環境保護、重視眼前利益忽視長遠利益，對固廢進口及再生利用企業的全過程監管能力薄弱、漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進口固廢中洋垃圾夾帶現象時有發生。進口固廢鑑別本身是一項專業性較強的工作，中國進口固廢鑑別體系尚不完善，鑑別機構較少且能力有限，同時海關和檢驗檢疫機構的監管也不可能做到全面覆蓋和精準識別，很難完全杜絕高額利潤驅動下的故意夾帶和瞞報走私。中國環境科學研究院在2012-2014年間共完成324例進口固廢鑑別，鑑別結論屬於禁止進口的固廢高達77.8%，可見走私夾帶之盛。
以“洋垃圾”和進口固廢為原料的生產企業，很大一部分屬於“散亂汙”企業，汙染治理能力低下，甚至沒有汙染治理設施，實質上是以汙染環境為代價換取經濟利益，加劇了不少區域的環境質量惡化。在環保部開展打擊進口廢物環境違法專項行動中，提出立案處理處罰建議的企業佔檢查企業總數的60%以上，可見違法範圍之廣。
除此之外，禁止“洋垃圾”入境嚴控固廢進口的一個重要原因就是“騰籠換鳥”，為國內生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機制和價格倒逼機制，從正反兩個方向促進中國固廢回收利用水平的提高，為普遍推行生活垃圾分類制度創造條件。
（作者為清華大學環境學院教授）
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