厦门大学经济学院教授赵燕菁指出，改革初期，中国缺少税收财政的条件，但却具有土地财政的条件。这就是为什么中国选择土地财政的原因。
厦门大学经济学院教授赵燕菁在2014年出版的《土地财政： 历史、逻辑与抉择》一书中认为，土地财政”是伟大的制度创新。不久前，中央财经大学经济学助理教授路乾提出了反驳。下文是赵燕菁通过中宏网对路乾的主要回应。
城市化与土地财政的因果关系
路乾：土地增值与城市快速发展的因果关系，并非因为土地财政提供了基础设施，城市发展才快，而是因为人们对未来有良好的预期，企业和人才才会来到这座城市，为逐渐升值的房价埋单，地方政府建设基础设施的投入也才有回报。先有经济活动，才有地价的上升和公共服务的完善。
为什么其他基础设施同样良好的内陆城市，却难以产生华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰这些企业？不是“土地财政提供了基础设施”，而是“毗邻香港的优势，为其聚集了产业和人才”才是深圳能够创造这些企业的真正原因。
赵燕菁：路的观点是源于城市是自发经济活动外部性加总这一理论谬误。
在现代经济学看来，城市压根儿就没有“生产者”，城市就是无数商业追求正的外部性的自发结果。路文的说法就好比说道路建设是因为人们对汽车有良好预期，并为过路费买单，道路才被提供一样。苹果手机出现之前，你并不知道你需要智能手机。任何需求都是被有意识地“发现”的。手机如此，城市也是如此。
深圳的例子恰好是证明基础设施可以先于城市其他经济活动的实际例证。成立特区时，中央只给了1.5亿元的开办费，以后没有新的投入。开创初期，深圳建设举步维艰，创业者被迫把土地启动资本的主要来源。
1979年3月，骆锦星从惠阳地区工交计委办公室副主任任上调职深圳担任深圳市房管局副局长。征得时任省委书记任仲夷的许可后，骆锦星选择了通过贸易补偿，获取地产开发的资金——港商刘天就出钱，特区政府出地，建房子在香港卖，收入深圳政府和刘天就85：15开。
为了吸引本地购房者，允许“一次性付款9.5折，提供购房入户，每家配备3个户口名额”，价格上还比香港便宜一半。这一政策刺激了内地有亲戚的港人购房欲望，结果楼盘一次性售罄。中国第一个商品房小区——东湖丽苑出现了。所得收入建设了两个小区，240套，总计超过2万平方米的房子，作为科级以上干部的宿舍。
这就是最早的“土地财政”的雏形。骆锦星后来回忆说：“东湖丽苑是土地商品化的体现，开土地有偿使用的先河。”此后，很多香港房地产开发商来深圳要求合作。深圳意识到了土地的价值，翠竹苑、湖滨新村、翠华花园、友谊大厦等相继破土奠基。
深圳经济特区从罗湖启动，规划建设一个0.8平方公里、后来扩到1.1平方公里的区。按当时造价至少需要投入3个亿，国家只给了3000万贷款，其他必须自己解决。作为罗湖开发指挥部副指挥长的骆锦星，提出一平方米收取土地使用费5000元，由外商独资进行建设。合同签订后要交50%，剩余的款项在卖楼花时全部交齐。用这种方式出让的5块地，最后收回5亿多元。
骆锦星的故事显示，土地收益从一开始就是深圳建设的最主要财源。也证明了我在文章中的判断——“中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”——所言非虚。
在我看来，深圳之所以比其他同时起步的特区表现更好，乃是因为深圳最先发现了“土地财政”融资的功能。由于毗邻香港，深圳地价里包含着香港公共服务外溢出来的价值。如果以同样价格供给工业土地，显然深圳土地包含的公共服务价值更高。商业用地出让因香港外溢服务获得较高价值，也使的政府可以比别的城市更多地补贴企业(以“减税”、“免税”的方式)，从而在招商引资的竞争中获得更多优势。
为什么说土地财政是伟大的创新？
路乾：第一，地方政府未必能从土地垄断中盈利。土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果，公共服务的提升并不必然带来土地增值。事实是，扣除城市建设开发和对农民的征地补偿，地方政府并不盈利。第二，地方政府对土地市场与规划权的垄断，极大地增加地方债务违约风险。
赵燕菁：在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。
第一点，我们已经证明“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”是现代经济学的经典错误。正是这个错误，使得公共服务成为市场分析的盲区。只要公共产品是市场提供的，就一定有“生产者-消费者”，这个生产者，就是政府。
按照这个逻辑，城市的土地增值就不是“人口和产业聚集所增加的需求的结果”，而是同任何商品一样，是有人有目的生产的。理解这一点，才能接受土地增值来自于公共服务，才能理解“公共服务必定带来土地的升值”，也才不会坚持“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”这种过时的概念。
路文多处提到：“地方政府未必能从土地垄断中盈利”、“土地财政并非总会成功”。这就好像说“企业未必能从股票市场中盈利”、“企业上市未必总会成功”不不能构成对企业的反驳一样，任何商业模式都不能保证一定盈利。政府是企业，就意味着有亏有盈。
路的第二个批评“地方政府对土地市场与规划权的垄断，极大地增加地方债务违约风险”犯的是同样的错误。因为你同样可以说股票市场“极大地增加企业债务违约风险”，但并不能因此否定股票市场。“土地财政”本质就是融资工具，其目的就是增加地方政府债务。是债务就有违约风险，没有风险，也就没有收益。
我认为“土地财政”这一融资模式之所以有效率，就在于相对税收，土地融资的交易成本少很多。由于不动产投资者和政府是投资的合伙人，当政府经营失败时，政府并不需要像债券那样负有偿还义务。这使得中国地方政府很大程度上避免了以税收抵押方式融资经常会出现的政府违约。
在此还有必要对“债务”到底是好是坏，做一个专业的回答。在金融不发达的时代，基础设施建设的规模，完全取决于“过去”劳动剩余的积累。但如果借助金融体系，则可以抵押“未来”的收益。这就是为什么发达国家政府出现了这么多次金融危机，闯了这么大的祸，负的债要远比中国地方政府多，却没有一个国家干脆立法，禁止政府融资，以防“走向名义上的破产财政”。
计划经济时代，政府财政虽然没有破产，但基础设施却“欠账累累”。可以说，“负债”是现代经济的主要特征，负债越多，表明政府信用越好。陈志武先生比较过历史上东方国家和西方国家的政府，发现前者积累了大量的财富，后者则是负债累累，但发展下来，却是后者远比前者速度更快、质量更好。
的确，政府负债会出现财政危机，甚至破产，但这就如同开车会增加交通事故一样，我们不能用放弃开车来解决开车带来的问题。同样，我们也不能用不借债，来防止融资的风险。土地财政本质上也是一种融资模式，它极大地扩张了地方政府的信用，盘活了“未来”的资产，增加了政府的负债能力。
在城市化的初期，资金短缺需要融资是普遍规律。诺贝尔奖金获得者刘易斯在《国际经济秩序的演进》中发现：“城市人口每年增长速度低于3%的国家(法国1.0%，英国1.8%，德国2.5%)给别的国家贷款，城市人口每年增长超过3%的国家(澳大利亚3.5%，美国3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向别国贷款。”而中国在城市化高速发展过程中，通过土地财政实现了大规模融资，避免了向国外大规模举债。在我看来，这不仅不是土地财政的问题，恰恰是土地财政成功。只要看看其他国家地方政府在我国同样人均经济水平时的基础设施，就可以知道土地财政对于中国前所未有高速城市化所作出的巨大贡献。
有强大的信用才能有资格“负债”。负债高反过来也可以证明信用好。“土地财政”就是帮助地方政府创造信用的工具。至于“债务”使用的是否合理？是否盈利？那不是工具的问题，而是如何使用工具的问题。
那么问题来了，既然其他国家通过税收财政也实现了高负债能力，为什么我们一定要创造“土地财政”这个工具？这就涉及到制度经济学的一个重要概念“路径依赖”。所谓路径依赖就是任何制度的创新，都不是从零开始。中国改革开放的路径选择，取决于改革初期的起始条件。
1949年中华人民共和国成立时，可以选择两条不同的发展路径：第一，美国的基于货币分工的市场经济；第二，苏联的基于权利分配的计划经济。中国选择了苏联的计划经济分工模式。
当邓小平启动市场化改革时，中国只能从计划经济这个初始条件开始向市场经济转型。1984年，世界银行提交给中国的一个报告，曾推荐中国城市化依靠“市政债”融资。但在当初几乎没有税收制度的环境下，不说发行“市政债”完全没有可能，就算有，其融资能力对中国巨大的改革需求而言，也只能是杯水车薪。
但是 “计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。”也就是说中国改革初期虽然缺少税收财政的条件，但却具有土地财政的条件。这就是为什么中国没有完全采纳世界银行的建议，而是根据自身的初始条件，发现了一个更适合中国的工具。这也是为什么其他国家(比如印度)无法仿效中国经验的主要原因。正是在这个语境里，我们说“土地财政”是一个伟大的制度创新。
学术研究最怕的就是陷入价值判断的盲区。现代经济学经常被教条化。比如，认为私有制一定比公有制“好”，市场一定比政府“好”。在我看来，初始制度无所谓好坏，关键是能否找到适合这一制度的“玩法”。身材高的，就参加篮球比赛；身材矮的，就参加乒乓球。给任何一种制度贴上价值标签，就是给学术研究自设盲区。
“土地财政”的融资模式，是改革初始条件唯一可供选择的城市化途径。即使路文举的“民营城市”的例子(比如成都蛟龙新区)，也必须直接或间接通过“土地财政”获得融资。“民营城市”不是什么新发现。1984年任温州龙港镇委书记陈定模，通过土地有偿使用和梯度移民的办法，将原来的小渔村成为了中国第一座农民城。
研究表明，农民建城的模式依然是“土地财政”。这也从另一方面证明了“土地财政”在中国城市化中的普遍意义。采用“土地财政”的融资模式，是中国处在改革开放初始条件下，唯一可选的城市化途径。
先租后售的保障房到底要不要建？
路乾：“建设广覆盖的、‘先租后售’的保障房”这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产，其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大，一旦房价下跌，大量房屋投资者的财富缩水，财富差距又会缩小。鼓励所有人买房，是一种不负责任的投资建议。
住房问题，在北上广深等一线城市最为突出，在个别二线城市逐渐抬头，在广大三四线城市，房价问题并不严重，在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区，哪里有建设广泛的保障房的内在动力?
广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同，保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同，无法做到对所有人一视同仁。广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等，但无法在质量上平等，更由于缺乏有效的甄别机制，造成巨大的社会不公和矛盾。
建设广覆盖的保障房，需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政，只会带来更严重的地方债务。
赵燕菁：按照我的建议，“先租后售”保障房根本就不同目前的商品房(资本)市场交叉，而是为“住”的功能设计的，与路所说“投资建议”一毛钱关系都没有。现在没房的居民实际上都是在“租”房住，我的建议是将这样的租金积累起来作为“储蓄”，一定年限后，再通过“售”返还购房者，从而一举解决居住和分享财富增长两大功能。
对于第二个批评，首先，我并没有建议在所有地方盲目建房。所有保障房是依登记的需求，同城市就业挂钩。没有就业，城市不扩张，自然就没有建设的需求。在我的建议里，也从未将住房数量“认为的那样严重”——住房问题严重的城市多建，不严重的城市少建，没动力的城市不建。我认为“严重”的，是单一商品房市场带来的财富再分配问题。建设广泛保障房的动力，不是来自于数量的不足，而是结构的偏差。
至于说农村有多少闲置房屋，纯属无稽之谈。房屋的价值取决于公共服务，农村没有公共服务，再多闲置房也没有价值。离开“区位”讨论“规模”没有任何政策意义。
对于第三个批评，我认为绝对的平均是没有的，在不同的城市购房如同买不同的股票，谁也不能保证今后这些股票价格一定相等。这一制度所能保证的是每一个人都有投资城市的机会。有效的机制就是市场，只要有自由的选择，社会再分配就会趋向于均等。可能在资本家内部也会有贫富差距，但这样的差距总会小于有产者和无产者之间的差距。有没有资产的本质，是有没有参与社会财富再分配的权利。
对于地方债务，资金来源问题，其实“先租后售”恰恰解决的是这一难题。如果“只租”的确会产生路文所说的这个问题。改革开放之前的住房制度之所以难以为继，就是因为这个原因。但如果允许“后售”，保障房自身就具有了抵押功能。由于市场价一定会高于住房成本，“先租后售”的保障房就一定是优质的抵押品，其建设也就无需借助“土地财政”，更不会带来任何地方债务。
“先租后售”之所以可以解决自身的融资，是因为其信用来源与“土地财政”完全不同。土地市场的信用，是来自城市公共服务带来的租金，地价就是租金的贴现；而“先租后售”的信用，则来自购房者的“劳动力”未来收益的贴现，是劳动力的在变化。
在没有“先租后售”制度前，进城打工者的信用等级很差，无法通过抵押自身劳动力在银行系统融资。而有了住房作“过桥”抵押品，劳动力的信用等级大幅提高，其未来收入流就可以资本化。“先租后售”中的“租金”和目前城市打工者所支付的租金是完全不同，其创造的信用也是靠目前“城中村”等小产权住房无法产生的。
“先租后售”效果如何，归根到底还是要看实践效果。
2015年12月31日，东莞政府以楼面地价1820元/平米的超低成本，向华为提供可以建设总建筑面积约41.43万平方米的土地。整个项目由20栋住宅楼、一栋幼儿园及社区配套组成住宅用地，预计可容纳5000多人居住。按照华为内部公布的东莞松山湖溪流背坡村第一批住宅配建项目(湖畔花园)的分配方案，带精装修价格只要8500元/平米，远低于松山湖目前2.5万元以上的商品房市场均价。
按照规定，前5年是租赁，期满后由员工购买(员工拥有完整产权)，购买5年后才能转让，也就是相当于总共要10年后才能入市流通。按照“先租后售”的模式，东莞将为华为提供多达3万套员工住房。
东莞的效果几乎是立竿见影。现金流从深圳向东莞迅速转移。根据凤凰财经(2018)调查，从2015年下半年到2016年5月，华为公司在深圳缴纳个税的人数持续减少，从2015年的7.29万降到了2016年一季度的6.3万人，而到2016年5月员工则减少到2.05万人。减少人员月均税额4000元，测算减少年度税源9.84亿元。2015年当年，华为就在东莞创下了10亿元的税收，成为了东莞第一纳税大户，并在2016年成为东莞第一个产值破千亿企业。
结论
赵燕菁表示，严格地讲“土地财政”这个词本身并不是一个正确的学术概念，在他看来“土地金融”(也就是其英文翻译Land Finance)更接近中国这一制度的本质。“土地财政”同任何制度一样，一定是有利有弊。在不同的发展阶段，有不同的作用。
“土地财政”已经完成其历史使命，随着城市化进入2.0阶段，中国应当从资本型增长走向现金流型增长。但这并不意味着“土地财政”不重要了。路径依赖告诉我们，新的增长模式一定要能嫁接在现有的模式上才能成功。
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