廈門大學經濟學院教授趙燕菁指出，改革初期，中國缺少稅收財政的條件，但卻具有土地財政的條件。這就是為什麼中國選擇土地財政的原因。
廈門大學經濟學院教授趙燕菁在2014年出版的《土地財政： 歷史、邏輯與抉擇》一書中認為，土地財政”是偉大的制度創新。不久前，中央財經大學經濟學助理教授路乾提出了反駁。下文是趙燕菁通過中宏網對路乾的主要回應。
城市化與土地財政的因果關係
路乾：土地增值與城市快速發展的因果關係，並非因為土地財政提供了基礎設施，城市發展才快，而是因為人們對未來有良好的預期，企業和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價埋單，地方政府建設基礎設施的投入也才有回報。先有經濟活動，才有地價的上升和公共服務的完善。
為什麼其他基礎設施同樣良好的內陸城市，卻難以產生華為、騰訊、中興、大疆、順豐這些企業？不是“土地財政提供了基礎設施”，而是“毗鄰香港的優勢，為其聚集了產業和人才”才是深圳能夠創造這些企業的真正原因。
趙燕菁：路的觀點是源於城市是自發經濟活動外部性加總這一理論謬誤。
在現代經濟學看來，城市壓根兒就沒有“生產者”，城市就是無數商業追求正的外部性的自發結果。路文的說法就好比說道路建設是因為人們對汽車有良好預期，併為過路費買單，道路才被提供一樣。蘋果手機出現之前，你並不知道你需要智能手機。任何需求都是被有意識地“發現”的。手機如此，城市也是如此。
深圳的例子恰好是證明基礎設施可以先於城市其他經濟活動的實際例證。成立特區時，中央只給了1.5億元的開辦費，以後沒有新的投入。開創初期，深圳建設舉步維艱，創業者被迫把土地啟動資本的主要來源。
1979年3月，駱錦星從惠陽地區工交計委辦公室副主任任上調職深圳擔任深圳市房管局副局長。徵得時任省委書記任仲夷的許可後，駱錦星選擇了通過貿易補償，獲取地產開發的資金——港商劉天就出錢，特區政府出地，建房子在香港賣，收入深圳政府和劉天就85：15開。
為了吸引本地購房者，允許“一次性付款9.5折，提供購房入戶，每家配備3個戶口名額”，價格上還比香港便宜一半。這一政策刺激了內地有親戚的港人購房慾望，結果樓盤一次性售罄。中國第一個商品房小區——東湖麗苑出現了。所得收入建設了兩個小區，240套，總計超過2萬平方米的房子，作為科級以上幹部的宿舍。
這就是最早的“土地財政”的雛形。駱錦星後來回憶說：“東湖麗苑是土地商品化的體現，開土地有償使用的先河。”此後，很多香港房地產開發商來深圳要求合作。深圳意識到了土地的價值，翠竹苑、湖濱新村、翠華花園、友誼大廈等相繼破土奠基。
深圳經濟特區從羅湖啟動，規劃建設一個0.8平方公里、後來擴到1.1平方公里的區。按當時造價至少需要投入3個億，國家只給了3000萬貸款，其他必須自己解決。作為羅湖開發指揮部副指揮長的駱錦星，提出一平方米收取土地使用費5000元，由外商獨資進行建設。合同簽訂後要交50%，剩餘的款項在賣樓花時全部交齊。用這種方式出讓的5塊地，最後收回5億多元。
駱錦星的故事顯示，土地收益從一開始就是深圳建設的最主要財源。也證明了我在文章中的判斷——“中國城市偉大成就背後的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’”——所言非虛。
在我看來，深圳之所以比其他同時起步的特區表現更好，乃是因為深圳最先發現了“土地財政”融資的功能。由於毗鄰香港，深圳地價裡包含著香港公共服務外溢出來的價值。如果以同樣價格供給工業土地，顯然深圳土地包含的公共服務價值更高。商業用地出讓因香港外溢服務獲得較高價值，也使的政府可以比別的城市更多地補貼企業(以“減稅”、“免稅”的方式)，從而在招商引資的競爭中獲得更多優勢。
為什麼說土地財政是偉大的創新？
路乾：第一，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果，公共服務的提升並不必然帶來土地增值。事實是，扣除城市建設開發和對農民的徵地補償，地方政府並不盈利。第二，地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，極大地增加地方債務違約風險。
趙燕菁：在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。
第一點，我們已經證明“土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果”是現代經濟學的經典錯誤。正是這個錯誤，使得公共服務成為市場分析的盲區。只要公共產品是市場提供的，就一定有“生產者-消費者”，這個生產者，就是政府。
按照這個邏輯，城市的土地增值就不是“人口和產業聚集所增加的需求的結果”，而是同任何商品一樣，是有人有目的生產的。理解這一點，才能接受土地增值來自於公共服務，才能理解“公共服務必定帶來土地的升值”，也才不會堅持“土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果”這種過時的概念。
路文多處提到：“地方政府未必能從土地壟斷中盈利”、“土地財政並非總會成功”。這就好像說“企業未必能從股票市場中盈利”、“企業上市未必總會成功”不不能構成對企業的反駁一樣，任何商業模式都不能保證一定盈利。政府是企業，就意味著有虧有盈。
路的第二個批評“地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，極大地增加地方債務違約風險”犯的是同樣的錯誤。因為你同樣可以說股票市場“極大地增加企業債務違約風險”，但並不能因此否定股票市場。“土地財政”本質就是融資工具，其目的就是增加地方政府債務。是債務就有違約風險，沒有風險，也就沒有收益。
我認為“土地財政”這一融資模式之所以有效率，就在於相對稅收，土地融資的交易成本少很多。由於不動產投資者和政府是投資的合夥人，當政府經營失敗時，政府並不需要像債券那樣負有償還義務。這使得中國地方政府很大程度上避免了以稅收抵押方式融資經常會出現的政府違約。
在此還有必要對“債務”到底是好是壞，做一個專業的回答。在金融不發達的時代，基礎設施建設的規模，完全取決於“過去”勞動剩餘的積累。但如果藉助金融體系，則可以抵押“未來”的收益。這就是為什麼發達國家政府出現了這麼多次金融危機，闖了這麼大的禍，負的債要遠比中國地方政府多，卻沒有一個國家乾脆立法，禁止政府融資，以防“走向名義上的破產財政”。
計劃經濟時代，政府財政雖然沒有破產，但基礎設施卻“欠賬累累”。可以說，“負債”是現代經濟的主要特徵，負債越多，表明政府信用越好。陳志武先生比較過歷史上東方國家和西方國家的政府，發現前者積累了大量的財富，後者則是負債累累，但發展下來，卻是後者遠比前者速度更快、質量更好。
的確，政府負債會出現財政危機，甚至破產，但這就如同開車會增加交通事故一樣，我們不能用放棄開車來解決開車帶來的問題。同樣，我們也不能用不借債，來防止融資的風險。土地財政本質上也是一種融資模式，它極大地擴張了地方政府的信用，盤活了“未來”的資產，增加了政府的負債能力。
在城市化的初期，資金短缺需要融資是普遍規律。諾貝爾獎金獲得者劉易斯在《國際經濟秩序的演進》中發現：“城市人口每年增長速度低於3%的國家(法國1.0%，英國1.8%，德國2.5%)給別的國家貸款，城市人口每年增長超過3%的國家(澳大利亞3.5%，美國3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向別國貸款。”而中國在城市化高速發展過程中，通過土地財政實現了大規模融資，避免了向國外大規模舉債。在我看來，這不僅不是土地財政的問題，恰恰是土地財政成功。只要看看其他國家地方政府在我國同樣人均經濟水平時的基礎設施，就可以知道土地財政對於中國前所未有高速城市化所作出的巨大貢獻。
有強大的信用才能有資格“負債”。負債高反過來也可以證明信用好。“土地財政”就是幫助地方政府創造信用的工具。至於“債務”使用的是否合理？是否盈利？那不是工具的問題，而是如何使用工具的問題。
那麼問題來了，既然其他國家通過稅收財政也實現了高負債能力，為什麼我們一定要創造“土地財政”這個工具？這就涉及到制度經濟學的一個重要概念“路徑依賴”。所謂路徑依賴就是任何制度的創新，都不是從零開始。中國改革開放的路徑選擇，取決於改革初期的起始條件。
1949年中華人民共和國成立時，可以選擇兩條不同的發展路徑：第一，美國的基於貨幣分工的市場經濟；第二，蘇聯的基於權利分配的計劃經濟。中國選擇了蘇聯的計劃經濟分工模式。
當鄧小平啟動市場化改革時，中國只能從計劃經濟這個初始條件開始向市場經濟轉型。1984年，世界銀行提交給中國的一個報告，曾推薦中國城市化依靠“市政債”融資。但在當初幾乎沒有稅收制度的環境下，不說發行“市政債”完全沒有可能，就算有，其融資能力對中國巨大的改革需求而言，也只能是杯水車薪。
但是 “計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造了條件。”也就是說中國改革初期雖然缺少稅收財政的條件，但卻具有土地財政的條件。這就是為什麼中國沒有完全採納世界銀行的建議，而是根據自身的初始條件，發現了一個更適合中國的工具。這也是為什麼其他國家(比如印度)無法仿效中國經驗的主要原因。正是在這個語境裡，我們說“土地財政”是一個偉大的制度創新。
學術研究最怕的就是陷入價值判斷的盲區。現代經濟學經常被教條化。比如，認為私有制一定比公有制“好”，市場一定比政府“好”。在我看來，初始制度無所謂好壞，關鍵是能否找到適合這一制度的“玩法”。身材高的，就參加籃球比賽；身材矮的，就參加乒乓球。給任何一種制度貼上價值標籤，就是給學術研究自設盲區。
“土地財政”的融資模式，是改革初始條件唯一可供選擇的城市化途徑。即使路文舉的“民營城市”的例子(比如成都蛟龍新區)，也必須直接或間接通過“土地財政”獲得融資。“民營城市”不是什麼新發現。1984年任溫州龍港鎮委書記陳定模，通過土地有償使用和梯度移民的辦法，將原來的小漁村成為了中國第一座農民城。
研究表明，農民建城的模式依然是“土地財政”。這也從另一方面證明了“土地財政”在中國城市化中的普遍意義。採用“土地財政”的融資模式，是中國處在改革開放初始條件下，唯一可選的城市化途徑。
先租後售的保障房到底要不要建？
路乾：“建設廣覆蓋的、‘先租後售’的保障房”這個建議無視住房是一種高風險且交易費用較高的資產，其價格可以漲也可以跌。財富差距只在房價上漲時擴大，一旦房價下跌，大量房屋投資者的財富縮水，財富差距又會縮小。鼓勵所有人買房，是一種不負責任的投資建議。
住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房價問題並不嚴重，在農村地區更是有大量閒置的房屋。在三四線城市和農村地區，哪裡有建設廣泛的保障房的內在動力?
廣覆蓋的保障房依然會帶來社會不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會因為區位、樓層等因素而有所不同，無法做到對所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房僅能做到數量上的平等，但無法在質量上平等，更由於缺乏有效的甄別機制，造成巨大的社會不公和矛盾。
建設廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續依靠土地財政，只會帶來更嚴重的地方債務。
趙燕菁：按照我的建議，“先租後售”保障房根本就不同目前的商品房(資本)市場交叉，而是為“住”的功能設計的，與路所說“投資建議”一毛錢關係都沒有。現在沒房的居民實際上都是在“租”房住，我的建議是將這樣的租金積累起來作為“儲蓄”，一定年限後，再通過“售”返還購房者，從而一舉解決居住和分享財富增長兩大功能。
對於第二個批評，首先，我並沒有建議在所有地方盲目建房。所有保障房是依登記的需求，同城市就業掛鉤。沒有就業，城市不擴張，自然就沒有建設的需求。在我的建議裡，也從未將住房數量“認為的那樣嚴重”——住房問題嚴重的城市多建，不嚴重的城市少建，沒動力的城市不建。我認為“嚴重”的，是單一商品房市場帶來的財富再分配問題。建設廣泛保障房的動力，不是來自於數量的不足，而是結構的偏差。
至於說農村有多少閒置房屋，純屬無稽之談。房屋的價值取決於公共服務，農村沒有公共服務，再多閒置房也沒有價值。離開“區位”討論“規模”沒有任何政策意義。
對於第三個批評，我認為絕對的平均是沒有的，在不同的城市購房如同買不同的股票，誰也不能保證今後這些股票價格一定相等。這一制度所能保證的是每一個人都有投資城市的機會。有效的機制就是市場，只要有自由的選擇，社會再分配就會趨向於均等。可能在資本家內部也會有貧富差距，但這樣的差距總會小於有產者和無產者之間的差距。有沒有資產的本質，是有沒有參與社會財富再分配的權利。
對於地方債務，資金來源問題，其實“先租後售”恰恰解決的是這一難題。如果“只租”的確會產生路文所說的這個問題。改革開放之前的住房制度之所以難以為繼，就是因為這個原因。但如果允許“後售”，保障房自身就具有了抵押功能。由於市場價一定會高於住房成本，“先租後售”的保障房就一定是優質的抵押品，其建設也就無需藉助“土地財政”，更不會帶來任何地方債務。
“先租後售”之所以可以解決自身的融資，是因為其信用來源與“土地財政”完全不同。土地市場的信用，是來自城市公共服務帶來的租金，地價就是租金的貼現；而“先租後售”的信用，則來自購房者的“勞動力”未來收益的貼現，是勞動力的在變化。
在沒有“先租後售”制度前，進城打工者的信用等級很差，無法通過抵押自身勞動力在銀行系統融資。而有了住房作“過橋”抵押品，勞動力的信用等級大幅提高，其未來收入流就可以資本化。“先租後售”中的“租金”和目前城市打工者所支付的租金是完全不同，其創造的信用也是靠目前“城中村”等小產權住房無法產生的。
“先租後售”效果如何，歸根到底還是要看實踐效果。
2015年12月31日，東莞政府以樓面地價1820元/平米的超低成本，向華為提供可以建設總建築面積約41.43萬平方米的土地。整個項目由20棟住宅樓、一棟幼兒園及社區配套組成住宅用地，預計可容納5000多人居住。按照華為內部公佈的東莞松山湖溪流背坡村第一批住宅配建項目(湖畔花園)的分配方案，帶精裝修價格只要8500元/平米，遠低於松山湖目前2.5萬元以上的商品房市場均價。
按照規定，前5年是租賃，期滿後由員工購買(員工擁有完整產權)，購買5年後才能轉讓，也就是相當於總共要10年後才能入市流通。按照“先租後售”的模式，東莞將為華為提供多達3萬套員工住房。
東莞的效果幾乎是立竿見影。現金流從深圳向東莞迅速轉移。根據鳳凰財經(2018)調查，從2015年下半年到2016年5月，華為公司在深圳繳納個稅的人數持續減少，從2015年的7.29萬降到了2016年一季度的6.3萬人，而到2016年5月員工則減少到2.05萬人。減少人員月均稅額4000元，測算減少年度稅源9.84億元。2015年當年，華為就在東莞創下了10億元的稅收，成為了東莞第一納稅大戶，並在2016年成為東莞第一個產值破千億企業。
結論
趙燕菁表示，嚴格地講“土地財政”這個詞本身並不是一個正確的學術概念，在他看來“土地金融”(也就是其英文翻譯Land Finance)更接近中國這一制度的本質。“土地財政”同任何制度一樣，一定是有利有弊。在不同的發展階段，有不同的作用。
“土地財政”已經完成其歷史使命，隨著城市化進入2.0階段，中國應當從資本型增長走向現金流型增長。但這並不意味著“土地財政”不重要了。路徑依賴告訴我們，新的增長模式一定要能嫁接在現有的模式上才能成功。
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