藏粮于地与农业现代化的土地制度——解读与回顾15个一号文件(二)
耕地是农业最基本的生产资料，耕地是粮食的生产基础，耕地是农民的基本资产，耕地是农业之根本，是国家之根基。中国的革命，是举着“打土豪分田地”旗帜取得胜利的;中国的改革，是将耕地的集体所有、集体经营变成家庭承包开始的。耕地一直与中国的命运、中国农民的命运紧密联系在一起。
2004年一号文件第七章第16节提出：加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。这里虽然提出“落实最严格的耕地保护制度”，却放在“加快土地征用制度改革”这一节，令人费解。
2005年一号文件，第二章的标题就是“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”，第4节的标题是“严格保护耕地”。提出：控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户。严禁占用基本农田挖塘养鱼、种树造林或进行其他破坏耕作层的活动。重视程度明显提高，所用文字更加严肃。
2006年一号文件第四章第15节提出：要大力加强耕地质量建设，实施新一轮沃土工程，科学施用化肥，引导增施有机肥，全面提升地力。增加测土配方施肥补贴，继续实施保护性耕作示范工程和土壤有机质提升补贴试点。在第二章第7节重复提出“坚决落实最严格的耕地保护制度”。这一年，重点提出了耕地质量的问题。
2007年一号文件第二章第2节的标题是“切实提高耕地质量”。提出：强化和落实耕地保护责任制，切实控制农用地转为建设用地的规模。合理引导农村节约集约用地，切实防止破坏耕作层的农业生产行为。加大土地复垦、整理力度。按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田。这一年，耕地质量作为单独一节重点提出。
2009年一号文件第四章第19节的标题是“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。首次将耕地和基本农田保护纳入到干部离任审计的范畴，增加了责任追究。
2017年一号文件第五章第22条提出：持续加强农田基本建设。深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，保护优化粮食产能。全面落实永久基本农田特殊保护政策措施，实施耕地质量保护和提升行动，持续推进中低产田改造。2018年重复提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略”。一方面，要严守耕地红线，一方面，要藏粮于地。这是与供给侧改革相呼应的。
十多年来，一直重复提出“落实最严格的耕地保护制度”，一直强调保住耕地红线。然而，“最严格的耕地保护制度”却敌不过地方跨越式发展的“雄心壮志”，这十多年，耕地流失最严重。地方各级如雨后春笋般冒出的开发区、工业园、新城，占地或数万亩或数十万亩，不可避免的占用耕地。很多耕地被占用后荒弃多年，没有有效利用，也不能种植作物。
18亿耕地，或许只是一个数据。如果，我们的耕地还在红线内，粮食产量实现“连连增”，为什么粮食进口量持续增加?那些工业、房产占用的耕地面积，许多是用造假弥补的!造假的花样层出不穷，有的将应该退耕还林、退耕还滩的面积当作耕地面积上报，有的将过去的荒野、沙滩“改良”成耕地!还有一些荒芜多年的土地，在报表上仍然“活着”。
十多年来，耕地质量急剧退化。这种退化一方面来自农业生产，过度依赖、使用化肥，耕地盐化或碱化加速，农药施用量不断增加，耕地农药残留量不断积累，转基因作物的种植对耕地产生了不可预测的影响。更多破坏来自工业，没有达到排放标准的废水、污水，污染灌溉水源，直接污染耕地，废渣和灰尘覆盖耕地。重金属对耕地的污染是灾难性的，产生的后果极为严重。很多地方出现大面积毒耕地，已经不允许继续进行农业生产。
土地整治项目耗资大、效益差。这十多年，农业投入明显增加，在土地整治上耗用的资金是巨大的。可是，动辄上千万、过亿元的项目，并没有让耕地质量提高。部分钱在项目招、投标，层层转包过程中已经流失。剩余部分主要用在沟渠、道路硬化上，这是看得见的成绩、看得见的改变。用在土地上，仅仅是平整等表面工作，根本没有对土壤质量进行分析，没有对耕地进行改良，“沃土工程”至今仍然是一句空话!藏粮于地，让土地保持种植能力，在数量和质量上，还有很多问题需要解决。
2005年一号文件第二章第5节提出：承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。2014年一号文件第四章第17条提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
2015年一号文件提出“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。同时，还提出“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。”
2016年一号文件率5条提出：发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。
2017年一号文件第6条提出：积极发展适度规模经营。大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。
2018年一号文件第九章提出：巩固和完善农村基本经营制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。提出要“深化农村土地制度改革”，“ 深入推进农村集体产权制度改革”。
改革开放以来，农村土地的家庭承包制度得到坚决执行，在发展农业、保护农民权益中发挥了重大作用。今年，文件又提出“再延长30年”。但是，这种经营制度与农业现代化相抵触，是农业规模化、专业化、机械化的障碍，是耕地发挥最大效益、得到最高收益的障碍。“三权分置”，集体作为农村土地所有者，却没有从土地承包上得到任何收益，而且，承包权再度延长30年，集体对土地的发包权基本被剥夺。土地管理实际陷入混乱。
保守的、单一的农村土地家庭承包经营制度不能满足农业现代化的要求，已经成为阻碍农村发展、农业现代化的重大问题。农业要实现现代化，就必须把农民与土地剥离开，农民不能仍然是延续几千年依赖耕地的一种身份，要成为现代化农业的一种职业。要解决耕地由谁来种，谁愿意种的问题。在保障现有农民就业、养老、医疗、教育等权益的前提下，鼓励农民离开耕地，进行人口转移。利用有偿转让、政府购买等方式，将土地所有权、承包权、经营权集中统一，按照农业现代化的要求改造、利用耕地。让农业与工业一样实现现代化，农民收入能够与其他职业相当或者超过其他从业人员。
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