【案情】
因原告潘某所承包安吉縣天荒坪鎮銀坑村部分山林被破壞，其於2017年1月12日向被告安吉縣人民政府縣長陳某郵寄平信，信封上載明“安吉縣人民政府縣長陳某親啟，潘某。”2017年6月8日，原告潘某以被告安吉縣人民政府已於2017年1月18日簽收但未予答覆為由提起行政訴訟，要求判決確認被告安吉縣人民政府逾期答覆違法，並要求公開政府信息。案件審理過程中，安吉縣人民政府辦公室於2017年6月25日出具證明：“本機關未查詢到由潘某寄給縣長陳某信件（xa50667371533）的書面流轉材料。”另，原告潘某庭審中自認其提交給法院的《政府信息公開申請書》有所修改，與其郵寄給安吉縣人民政府縣長陳某的《政府信息公開申請書》內容不一致。
【分歧】
案件審理過程中，對於未有效提出政府信息公開申請，行政機關未予答覆的，如何處理，合議庭存在爭議：第一種觀點認為，本案因原告潘某未有效提出政府信息公開申請，故其要求確認被告安吉縣人民政府未履行法定職責的理由不能成立，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，應判決駁回原告潘某的訴訟請求；第二種觀點認為，本案因原告潘某未有效提出政府信息公開申請，故其起訴不符合起訴條件，應當裁定駁回起訴。
【評析】
筆者贊同第二種觀點。具體理由如下：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款的規定，在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。根據《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第二十七條第二項的規定，在起訴被告不作為的案件中，原告應證明其提出申請的事實承擔舉證責任。根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款的規定，在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。根據上述規定，雖然行政訴訟中作為被告的行政機關對被訴行政行為的合法性負有舉證責任，但在起訴被告不作為的行政案件中，原告應對特定事項負相應舉證責任。雖然行政訴訟法及其司法解釋並未明確原告起訴被告不作為行政案件中關於“提出申請證據”舉證責任的性質，但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項的規定，提起訴訟應有具體的訴訟請求和事實根據。所謂“事實根據”實際上就是對不作為案件受理條件的限定，也對不作為行政案件中原告程序推進義務的基本要求，即在起訴被告不作為的行政案件中，原告至少要提交根據申請行政處理程序已經啟動的最低限度事實。如果原告不能提供其曾提出申請的證據，則不符合起訴條件。另外，根據《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第三條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取相關信息。雖然上述司法解釋第三條規定的是“主動公開轉為依申請公開”的路徑，但實際上明確：提出申請後，行政機關答覆或逾期不予答覆，可以向人民法院提起訴訟；如果未提出申請，則裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。具體到本案，因原告潘某未有效提出政府信息公開申請，屬於程序性審查事項，故應裁定駁回起訴。
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