【“结构性去杠杆”是去杠杆的升级版，释放了分类对待、市场决定的明确信号，也有助于稳定各类企业的预期】
守守住不发生系统性金融风险的底线是中共十九大对金融业发展和改革提出的重要目标和现实要求，而成立国务院金融稳定发展委员会及合并银监会和保监会则是金融监管体制改革的重要举措。
日前召开的中央财经委员会第一次会议提出，在打好防范化解金融风险攻坚战方面，要坚持底线思维，坚持稳中求进，抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降等。
《中国经济报告》围绕地方政府和企业特别是国有企业这两个领域如何去杠杆，采访专家学者，进行分析和解读。
将地方政府和企业杠杆率降下来
中国经济报告：为什么中央将地方政府和企业特别是国有企业这两个领域作为今年去杠杆政策落地的核心领域？
陈龙：地方政府和企业特别是国有企业之所以成为今年去杠杆政策落地的核心领域，主要是因为这两个领域的债务问题不仅集聚了引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素，给宏观经济稳定运行带来压力，而且还造成国有经济资源配置不合理，制约了国民经济发展的活力和高质量发展。
主要表现在：一是积累了引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素。特别是当前地方债“隐形化”和复杂化加剧趋势，使一些债务通过“黑箱”或“暗箱”形成并运转，增加了债务监管的难度，加大了债务风险的传染和冲击效应。二是不利于提升国有企业核心竞争力，并使其做强做优做大。做强做优做大的目的是提升企业的主导力、控制力和全球竞争力，这要靠提升核心竞争力来实现，而不是靠“铺摊子”、“扩业务”。以数量扩张为特征的“大”实际上是一种“虚胖”，不利于国有企业发展主业、聚焦于提升核心竞争力。三是地方政府和国有企业杠杆率过高且结构不合理，造成国有经济资源配置不合理，制约了经济发展的活力，削弱了中期经济增长动能。如果大量的信贷等国有经济资源被一些“僵尸企业”、低效国有企业和地方融资平台占据，必然对民营企业、中小企业的融资产生“挤出效应”，抬升资金成本，加剧中小企业融资难。
周景彤：近几年，中国宏观杠杆率（债务/GDP）增长偏快，引起了国内外各界的高度关注。其中非金融企业杠杆率上升过快是引起中国宏观杠杆率过快上升的主要原因。2007年至2016年，中国非金融企业部门杠杆率上升了69.5个百分点。与此同时，中国地方政府债务也存在增长较快、部分地方债务负担较重、存在一定的风险隐患等。
宏观杠杆率上升过快，不仅会加大银行系统压力，为金融和经济的稳健运行埋下隐患，也加大企业的财务负担，削弱企业竞争力，甚至可能引发债务违约风险。因此，去杠杆成为中国供给侧结构性改革的重要内容之一，其中非金融企业和地方政府债务是核心问题。今年防范和化解重大风险是三大攻坚战之一，政府工作报告明确提出“宏观杠杆率保持基本稳定”，非金融企业和地方政府这两个部门自然成为重点。在企业中，原材料、重化工、能源、房地产行业等行业企业债务负担较大，这也是国有企业较为集中的行业。截至2018年2月，中国国有控股企业的资产负债率为59.6%，低于集体企业的66.2%，但仍显著高于股份制企业的57.5%、股份制企业的53.4%和私营企业的55%。
胡迟：当前，“防范化解金融风险”已经成为中央部署的三大攻坚战之首。之所以将地方政府和国有企业两个领域作为今年去杠杆政策落地的核心领域，是因为从目前中国经济的成长轨迹看，这两个领域是高杠杆的“重灾区”。从这两个领域入手，是坚持突出重点的原则。
从地方政府来看，根据BIS的数据，中国政府债务在2017年年中达到GDP的46%。这个水平在国际上也不算高，低于新兴市场整体的48%、美国的98%和日本的214%。如果将地方政府融资平台债务计入政府杠杆，政府债务/GDP将达到65%左右。在政府债务中，大概有三分之二是地方债务，这是政府债务的核心。这其中，土地财政是重要原因。
从国有企业来看，数据显示，高杠杆率问题主要集中在非金融企业，特别是在内陆地区、重化产业和国有企业，而其中国有企业债务达到三分之二。《2017年度中国去杠杆进程报告》指出，国有企业去杠杆仍是重中之重。当前国企债务占全部非金融企业部门62%，相比2016年增加3个百分点。
匡贤明：中国杠杆率过高的矛盾，有总体水平的问题，更有结构性问题。过去几年中国杠杆率快速上升，主要原因在于企业和地方政府的杠杆率上升较快。在政府杠杆率上，当前中国政府部门的杠杆率并不高，但地方政府杠杆率较高，尤其是地方政府违规举债行为层出不穷，债务增速过快，信用风险不断累积，给金融安全带来隐患。个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债，并且与土地财政、影子银行等风险点交织在一起，容易形成互相传导，相互感染的局面。
更重要的是，企业杠杆率和地方政府杠杆率偏高的态势，深刻反映了中国体制机制上的某些弊端，反映了改革还需要在这些方面发力攻关。因此，中央财经委员会第一次会议明确要求将地方政府和企业特别是国有企业杠杆率降下来。
上涨态势得到控制，但不能掉以轻心
中国经济报告：当前，这两个领域的去杠杆现状如何？存在哪些问题？
陈龙：近年来，中国采取诸多措施积极推行去杠杆，取得了一些成效。在地方政府债务方面，主要是以规范举债行为和强调举债责任为重心，按照开正门、堵偏门、防风险的思路和中央实行不救助的原则，大力规范和强化地方债务管理，实施了债务置换、限额管理等措施，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，挤压了违规举债的空间。当然，虽然中国地方政府债务风险总体可控，但是存在的问题仍不少，特别是近年来因PPP项目和政府购买服务运作不规范、地方政府以默许或私下承诺等方式出现的变相担保问题，致使地方债务更加“隐形化”和复杂化。
在国有企业去杠杆方面，主要是出台资产负债率控制标准、处置“僵尸企业”和特困企业、推进企业兼并重组等。数据显示，2017年国企资产负债率为65.7%，相比上一年下降了0.4个百分点。但总体来看，国有企业去杠杆的力度不大、效果不明显。主要表现在两个方面：一方面，处置“僵尸企业”和特困企业力度不够，有些地方只是“走过场”，并未真抓实干；另一方面，削减非主业、聚焦主业进展不大。“铺摊子”“扩业务”是国有企业杠杆率较高的主要原因，而在这方面去杠杆进展不大。
周景彤：近些年，中国政府出台了一系列政策加大去杠杆力度。目前来看，随着政策效应的显现和宏观经济企稳回升，这些问题正在好转，总体风险可控。
非金融企业债务方面，杠杆率已经开始下降。从2016年中国开始实施以“三去一降一补”为重要抓手的供给侧结构性改革，通过支持市场化债转股、加大股权融资力度、强化国有企业财务杠杆约束等措施逐步降低企业杠杆率。截至2018年2月末，中国规模以上工业企业资产负债率为56.3%，同比降低0.8个百分点。其中，国有控股企业资产负债率为59.6%，同比降低1.4个百分点。同时，非金融企业盈利状况已改变了2015年持续下降的局面。
地方政府债务方面，无论是负债率（44.5%，2016年）还是政府外债与GDP比值（13%，2016年），均处于国际上通常参考的控制范围内。为积极化解地方政府债务风险，中国持续推进以延长期限、降低成本为核心的地方政府债务置换。截至2017年底，中国累计置换存量政府债务10.9万亿元，地方政府债券余额14.74万亿元，占地方政府债务余额近90%，累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元，缓解了存量政府债务集中到期偿还风险。对地方政府债务实行限额管理，2017年末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，控制在年度地方政府债务限额18.82万亿元以内。同时，还进一步完善地方政府债务管理制度，开展风险评估和预警，出台应急处置预案和指南，做好政策储备。在防风险的同时，为保障积极财政政策的实施，中央政府加大了对地方的一般性转移支付，通过PPP等解决基建投资融资缺口，带动更多社会资本参与，加大对市政工程、城镇综合开发、交通运输和生态环保等领域的投资力度。
当前，随着监管趋严和去杠杆政策的不断推进，市场出现了利率上升、债券发行减少等情况，未来要综合考虑实体经济承受能力，避免去杠杆过快对经济金融体系产生负面冲击。但值得关注的是，近两年，中国居民杠杆率出现了快速增长，潜藏着一定的风险。2016年，中国居民杠杆率比2015年提高了5.6个百分点，而同期全球居民杠杆增速下降1个百分点。根据IMF2017年10月发布的《中国金融体系稳定评估》，2016年中国居民杠杆已经处在新兴经济体中的高位，高于南非、巴西、印度等国家。
胡迟：在宏观经济企稳回升的利好背景支撑下，以及在中央政府的宏观调控下，国有企业与地方政府的去杠杆努力已经见到成效。总体看，从2017年四季度开始，中国的宏观杠杆率增速已经有所下降，这是个好迹象。
对国有企业而言，一是率先化解过剩产能。2016年、2017年连续两年全国国有企业化解过剩产能，钢铁化解产能占全国总量的约80%，都超额完成了国家下达的任务。二是处理“僵尸企业”。过去一年，中央企业中500户“僵尸企业”和困难企业得到了整治和处理。三是降杠杆、减负债。通过建立风险控制体系，按行业确定负债警戒线，对高负债企业进行管控，另外对一些困难企业的发债进行了控制，总体看效果不错，资产负债率已经有所下降。
对地方政府而言，主要是由于对房地产市场的有效调控，稳定降低了房价，一定程度上抑制了地方政府目前的高杠杠状况带来的高风险。当然，问题并没有从根本上解决。从现状来看，当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，金融风险还在不断增加，仍不可掉以轻心，需要继续努力。这也是中央财经委员会第一次会议明确要求地方政府和国有企业要尽快把杠杆降下来的重要背景。
匡贤明：过去几年来，中国加强了金融监管力度，加大了去杠杆力度，杠杆率呈现稳中有降的态势，系统性风险的压力有所缓解。但依然存在一些问题，国有企业尤其是一些地方国有企业的杠杆率仍然比较高。
地方政府层面，通过地方债发行的债务风险得到比较好的控制，尤其是通过债务置换的形式大大减轻了地方政府债务负担。目前的问题在于地方政府通过PPP、政府购买等不规范的形式形成的债务，有可能形成风险点。有些地区经济下行压力较大，有可能加大地方杠杆的风险。
因此，从杠杆结构来看，虽然企业和地方政府杠杆率上涨态势得到了控制，但还不能掉以轻心，需要加大力度进一步在体制层面推动两个领域去杠杆。
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