遼寧省高級人民法院行政裁定書（2018）遼行終1543號
丁某因訴鞍山市鐵西區人民政府（以下簡稱鐵西區政府）不履行法定職責一案，不服鞍山市中級人民法院（2017）遼03行初497號行政裁定，向本院提出上訴。本院受理後，依法組成合議庭進行審理，並於2019年4月9日公開開庭審理了本案。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明：丁某父親丁某方（2017年9月26日死亡），於2016年7月7日入住鞍山市福樂園養老院。
丁某提起本訴時起訴狀中載明的訴訟請求是：請求法院判令鐵西區政府關停、查封從2012年營業至今的無證無照的“黑養老院”，判定鐵西區政府不作為。
原審法院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規定的不履行法定職責，是指根據法律、法規和規章的規定具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員，具有相應的行政職責而不履行或拖延履行該法定職責。本案中，原告要求被告履行關停、查封福樂園養老院的職責，但被告並不具有法律、法規或者規章授權的該項職責，原告的訴請明顯不屬於被告鐵西區政府的權限範圍，應予駁回起
丁某上訴稱：
1、依法認定被上訴人行政不作為行為成立。
2、撤銷原審裁定。
3、依法改判，並賠償上訴人一切經濟損失。
4、被上訴人承擔二審訴訟費。
事實與理由：
2016年7月上訴人把父親送到福樂園養老院（後來知道是黑養老院）養老。在2016年9月19日，養老院院長指使工作人員捆綁、毆打老人，造成傷害，鐵西區法院對這幾名犯罪分子判了一年至四個月緩刑。
1、上訴人要求被上訴人按照國務院《無證無照經營查處辦法》第四條，組織、協調、關停、查封該養老院，但一審裁定未提及。
2、上訴人數次找市、省、北京信訪控告要求被上訴人履行法定職責，組織、協調、關停、查封無照無證經營5年多養老院無人管。
3、上訴人一審提交了《綜治辦（2010）44號》的法律法規，該文件要求各地方政府建立查處、取締無證無照經營查處工作聯席會議制度，該文件規定了被上訴人的法定職責，上訴人不履行，構成行政不作為。
4、上訴人要求被上訴人組織、協調、關停、查封的養老院是無證無照經營的，不適用《養老機構管理辦法》第三條和第三十三條的規定，應適用《無證無照經營查處辦法》和《綜治辦（2010）44號》的規定。請求二審依法查明並支持上訴人的上訴請求。
鐵西區政府答辯稱：
1、一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，答辯人不具有法律、法規、規章授權的職責，上訴人的訴請不屬於答辯人的權限範圍，一審駁回其起訴正確。
2、上訴人主張依據《無證無照經營查處辦法》處理此案不能成立，一審依據行政訴訟法及最高法院適用解釋的相關規定裁定正確。請求維持原裁定，駁回上訴。
本院經審理查明的事實與原審一致，本院予以確認。
另查明，2017年10月27日，鞍山市鐵西區人民檢察院以鞍西檢公訴刑訴〔2017〕332號起訴書指控被告人裴福剛（福樂園養老院護工）、齊雲龍（福樂園養老院廚師）、李德玉（福樂園養老院養員）、韓永華（福樂園養老院護工）、徐寶傑（福樂園養老院院長）
再查明，2018年3月27日，甲方丁波、丁某、丁一與乙方徐寶傑、齊雲龍、李德玉、裴福剛、韓永華簽訂了《和解協議》，該協議內容為：甲、乙雙方因五被告人非法拘禁一案，本著互讓互利原則，經調解自願達成如下協議：
一、甲、乙雙方商定乙方一次性賠償甲方人民幣三十萬元整，該款項由乙方於本協議簽訂之時直接交付甲方；
二、甲方在收到該款項後向法院申請撤回附帶民事訴訟，並就本案不再追究乙方的任何民事和刑事責任；
三、甲方在收到該款項後對乙方表示諒解，並建議法院對乙方從寬處罰；四、其他無糾葛。該協議簽訂當日，甲方丁某收到乙方賠償款三十萬元整。
本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款、第二十五條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第（五）項規定“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”，屬於行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關係”。
據此，只有當公民、法人或者其他組織自己的合法權益受到行政行為的侵犯時，其才與該行政行為具有利害關係，從而具備行政訴訟的原告資格。判斷是否屬於公民、法人或者其他組織自己的合法權益，主要看法律規範的保護目的是保護個別利益，還是保護公共利益。如果法律規範的保護目的是個別利益，或者不僅保護公共利益，同時也保護個別利益，則公民、法人或者其他組織享有訴權；如果法律規範的保護目的僅在於公共利益，即使公民、法人或者其他組織能夠從行政機關的作為或不作為中獲得事實上的利益，但這種利益是權利的反射，而不是法律規範對個別利益的特別保護，故公民、法人或者其他組織不能基於這種反射性利益享有訴權。
本案中，丁某請求判令被上訴人“組織、協調、關停、查封無照無證經營養老院”，其在一審及二審時均主張應適用國務院《無證無照經營查處辦法》作為保護規範。該行政法規第一條規定的立法目的是“為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法”，主要是為了維護公共利益。第九條規定，任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，並安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，併為舉報人保密。該條款賦予單位和個人舉報和控告權利，也是基於公共利益，並非為了保護該單位和個人的個別利益，並且該條款並未賦予舉報人針對行政機關的作為或不作為行為申請行政複議或提起行政訴訟的權利，其不能因為進行了舉報而獲得原告的資格。
民政部《養老機構設立許可辦法》第二十七條規定，未經許可設立養老機構的，由許可機關責令改正；造成人身、財產損害的，依法承擔民事責任；違反治安管理規定的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據已經查明的案件事實，針對丁某父親實施侵害的相關人員已被追究刑事責任，丁某亦與其就民事賠償部分達成和解協議，丁某的相關權益已經得到保護。
綜上，原審裁定駁回丁某起訴的結果並無不當，應予維持。丁某的上訴請求和理由缺乏法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
本裁定為終審裁定。