標題：我國省級人大預、決算審查報告的分析
作者：王瑩瑩
單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部
刊期：《財政科學》2020年第3期
內容提要
本文以17省（區、市）的預算監督審查條例、4省（區、市）6年24份預算執行情況和預算草案的審查結果報告、3省（市）15份決算草案的初步審查報告的文本作為評估對象，評估結果顯示，黨的十八大以來，各省份在預算審查監督的法律完善、監督機構的職能建設和能力提升、監督審查程序的規範和健全等方面，已取得了長足的發展。但總的來說，這些改革仍大多屬於技術性、操作層面的改革，省級人大預算監督效力提升的成效仍然不大。人大及其常委會對預算審查監督仍只是程序性的，在預算週期的規劃階段和實施階段所起的監督作用依然較弱。為加快人大預算監督從形式向實質轉變，建議以地方試點推動預算監督實質性改革、以技術手段拓展預算監督的深度與廣度、加強預算審查監督隊伍建設，全面提升執行能力。
關鍵詞：預算監督 預算執行 改革
文章思維導圖
點擊看大圖
精彩內容摘編
分析內容
（一）省級預算審查監督條例
為有效銜接新《預算法》，2015年以來，全國已有17個省（自治區、市）出臺或修訂了預算審查監督條例，從地方立法層面對人大預算審查監督工作進行全面系統的規定。
1. 立法特點
2015年以來，先後有河北、重慶等10個省（區、市）新出臺了省級預算審查監督條例，安徽、雲南等7個省（區、市）對原有的預算審查監督條例進行修訂（見表2）。在整體篇幅上，各省份差異較大，四川的最長，共11028字，河北省的最短，共4645字，大部分省份條例字數在7000字左右。儘管各省份在條例篇幅、修訂幅度及立法重點上有很大的差別，但立法依據大同小異，立法機構均秉承“不牴觸、可操作、有特色”的原則，在制定（或修訂）預算審查監督條例時，一是嚴格貫徹落實黨中央國務院有關會議和重要文件精神。二是緊密銜接《預算法》《監督法》等上位法，並對有關條款進行細化或修正，提高可操作性。三是充分學習吸收外省市的成熟經驗。四是系統總結本省（區、市）的實踐經驗和創新探索，通過立法加以規範和固化，同時修改、完善個別已不適應當前工作需要的條款。
2. 制度創新
新的預算審查監督條例，在規範程序、加強管理方面，有許多創新的探索。
擴大條例適用範圍，規範基層人大預算審查監督。大部分省（區、市）的原預算審查監督條例（辦法）適用範圍僅為省（區、市）本級的人大及其常委會，區、縣人大及其常委會參照執行，未涉及鄉鎮一級。在開展立法調研時，“將條例適用範圍擴大到全省（區、市）各級，為基層人大預算審查監督工作提供法制保障”的意見較為集中。因而，為全面貫徹執行《預算法》，回應基層關切，切實落實《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》精神，大部分省份的新條例從本省（區、市）的實際出發，擴大條例的適用範圍。從表3可以看到，天津、上海、吉林、貴州、廣西、安徽6個省（區、市）將條例適用範圍擴大至“省（區、市）、區（縣）、鄉（鎮）”三級。擴大適用範圍後，監督條例中相應增加了區（縣）層級人大及其常委會或區（縣）、鄉（鎮）人大的審查監督職責、各專門委員會的分工、預算審查監督程序等相關內容，進一步推動基層預算審查監督工作的規範與加強。
引入外腦和第三方機構參與預算監督機構開展監督工作。為進一步增強預算監督機構的執行力、客觀性、科學性，安徽、北京、浙江、遼寧、寧夏、上海、天津、雲南8個省（區、市）的監督條例中明確了引入外腦支持預算監督機構開展工作。一是吸收具備一定專業知識的人大代表參與預算審查工作。例如安徽提出建立預算審查監督聯席會議制度，邀請各專門委員會和工作機構共同參與預算審查工作。二是建立預算審查專家（或顧問）制度。邀請預算審查專家參加財經委員會相關的預算審查監督和調研等活動，就有關專業性問題提供諮詢意見。三是引入第三方機構提供諮詢和技術服務，北京、浙江、遼寧、寧夏、上海、天津、雲南6個省份都提出預算監督機構可以聘請第三方機構對預算審查監督有關事項提供專業服務，協助開展工作。
完善預決算初步審查機制。新《預算法》中對人大及其常委會在預算、決算草案的審查和批准方面都做出了明確規定，各省份立法空間不大，只是在一些條款細節上做進一步的具體化和地方化，如充實重點審查內容。但《預算法》中對預決算初步審查機制的著墨不多，只作了原則規定，不夠具體，操作性也不強。北京、上海、重慶等省份針對預決算初步審查機制的健全和完善，做了很多探索。三市的預算監督審查條例對初步審查涉及的時間節點、前期調研、部門預決算審查、財政部門應當提交的材料、初步審查的程序和方式，以及初步審查結果的處理等都作了明確規定。
創新預算監督方式和手段。天津、上海、貴州、北京、重慶、安徽、四川、內蒙古、遼寧、吉林、河北、河南12個省（區、市），都提出縣級以上人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構，要推進預算聯網監督工作，逐步與本級人民政府財政、收入徵管、社保、國資和審計等部門建立信息聯網系統，實現信息共享，實時監控預算收支執行狀況，從而實現政府預算決算全口徑審查和預算執行全過程監督。在加強績效審查監督方面，重慶提出委託第三方對重點支出資金、重大投資項目資金、政府債務資金的使用績效進行評估。
進一步強化審計監督。新的預算監督條例中，各省份分別各有側重地強化審計監督作用，除常規的程序化審計監督報告以外，審計監督在其他環節也發揮重要作用。一是開展專項審計。安徽、北京、上海、重慶、河北、雲南、內蒙古7省（自治區、市）建立專項審計制度，人大常委會監督預算執行時，可就特定事項（如重點支出和重大投資項目）要求本級政府進行專項審計或者審計調查。二是開展績效審計。安徽、北京要求審計部門定期對財政資金的使用效果、國有資產和國有資源的經營利用、財政政策的制定等重點事項開展績效審計。三是追蹤審計問題整改。上海、浙江、北京、重慶、廣西、吉林、遼寧、安徽、貴州、雲南、四川、河南12個省（區、市）預算監督條例規定，人大常委會在審議審計整改報告時，市人民政府相關負責人和審計及重點整改部門、單位的主要負責人應當到會聽取審議意見，並回答詢問。人大財經委、人大常委會預算工委或財經委員會，要組織開展對審計整改情況的跟蹤監督，並向本級人大常委會提出跟蹤調研報告。安徽、浙江、四川提出常務委員會可要求有關被審計部門單獨作整改情況報告，並進行滿意度測評，也可以開展質詢或者啟動特定問題調查。四是加強審計問責。貴州、遼寧、內蒙古、四川、雲南5省（區）指出，未按規定程序、時限和內容報送或者提交審計工作報告、審計整改情況報告及相關資料的，對審議意見不按要求研究處理、整改落實的，將依法追究有關責任人的行政責任。
提出預算草案修正條款。是否能夠有效實施預算修正權，是立法部門預算監督效力大小的重要衡量標準。新《預算法》沒有在上位法層面明確規定預算修正權，因而地方立法擁有了充分的探索空間。重慶、雲南、河北三省（市）的新預算審查監督條例中，提出了明確預算修正的條款，包含預算修正案的提出主體、有效流程、修正案的撤回及法律效力四個層面的內容（見表4）。
（二）預算執行情況和預算草案審查結果報告
下文將對廣東、浙江、青海、江蘇四省2013-2018年預算執行情況和2014-2019年預算草案的審查結果報告文本（6年共24份）進行評估。
1.報告篇幅及結構
廣東、浙江、青海、江蘇4省的預算執行情況和預算草案審查結果報告的整體篇幅都不大，各年度報告的字數變化呈現階段性穩定特徵。例如廣東的審查結果報告近三年穩定在2000字左右，青海近兩年穩定在2300字左右，江蘇近四年穩定在1700字左右，浙江近兩年穩定在1400字左右。
各省審查結果報告的主要結構均為四部分，包括預算審議經過，上年度預算執行取得的積極成效和存在問題，本年預算通過標準，以及更好完成本年度預算的建議。四個省6年的審查結果報告合計24份，涉及2013-2018年預算執行情況，2014-2019年預算草案的審查結果。歷年報告的結論均為“較好地完成上年度預算，本年度決算完全符合國家大政方針、省級發展戰略，《預算法》相關規定以及收支平衡等原則，建議予以通過。”從整個文本結構上看，全文主體部分是“更好完成本年度預算的建議”，廣東、青海、浙江報告佔50%以上，江蘇在30%以上。全文佔比最少的是上年預算執行存在的問題，除浙江省佔10%以上以外，其他省份佔比均為個位數，成效描述是問題描述篇幅的兩倍，立法部門針對各省上年預算執行情況的審查結果是肯定表述多於否定表述。
2.報告內容
各省連續六年的審查結果報告中，審議經過、上年預算取得的積極成效、本年度預算通過的標準三部分內容儘管在表述上略有差異，但實質內容大同小異，基本都屬於常規性描述。下文主要分析上年度預算執行存在的問題和完成本年度預算的建議。
（1）上一年度預算執行中存在的問題
24份審查結果報告，每一年都提出“對這些問題要高度重視，採取有效措施切實加以解決”，儘管這一部分在全篇報告中佔比最低，且主要為原則性概述，內容也僅有三四條左右，但歷年報告仍存在大量重複內容，整體呈現“篇幅少且重複率高”的特點，顯示出一方面各省存在長期難以解決的結構性問題，另一方面立法機構提出的一些短期問題也沒有受到重視並儘快妥善處理。
總的來看，儘管四省經濟規模、發展速度存在很大差異，但歷年預算執行中存在的問題幾近相同，即財政收支問題、地方政府債務問題、財政資金使用效益不高問題、預算編制及執行問題四項。其中部分財政資金使用效益不高這一問題，年年都出現在四個省的報告中。此外，廣東的長期結構性問題，“區域間財力不均衡狀況比較突出”出現5年，“部分地區非稅收入比重過高、收入可持續增長壓力較大”出現4年；青海長期存在的財政收支矛盾問題連續出現6年，地方政府債務問題出現3年，預算執行與編制問題出現3年；江蘇的事權財權劃分尚不夠清晰問題出現4年，地方債務問題出現4年；浙江的預算編制問題出現4年，地方政府債務問題出現6年。
各省報告中關於上年預算存在問題的表述，近兩年有一個顯著的變化是，問題的表達從大的原則性描述，開始向細節化、具體化過渡，預算執行的具體問題的表述正逐年增加，涉及預算編制、執行、公開、管理等各個層面。
（2）關於更好完成本年度預算的政策建議
各省的審查結果報告中針對2014—2019年預算執行的建議，大體都圍繞解決財政收支平衡問題、積極推進財稅體制改革，加強預算的管理與監督，努力防範財政風險四個大方面展開。在篇幅上，涉及預算改革的相關內容是這一部分的主體，廣東大多數時間佔比都在50%左右，青海在40%以上，江蘇、浙江在40%左右。
從表述上看，關於財政收支平衡、財稅體制改革等，提出的建議是原則性、理論性、框架性的，且重複率較高。雖然各年表述上有所差別，但基本情況大同小異。例如廣東2014年提出“大力培植財源稅源”，2015年修改為“努力培植地方支柱財源”；2014年提出“加快建立事權與支出責任相適應的制度”，2017年再提出“加快建立健全省以下財政事權和支出責任相適應的制度”，2019年繼續提出“加快推進落實財政事權與支出責任劃分改革”。
相對而言，佔比較高的預算改革建議的描述更加細緻、具體，且重複率較低，顯示各地積極推進預算體制改革。從四省審查結果報告中的預算關鍵詞，可以看到6年裡，雖然各省預算改革推進的力度、順序不一，但每年都在有所側重的改革完善。例如，廣東2014年實施了預算制度的全面改革，涵蓋編制、監督、執行、績效管理工作，2015年繼續完善預算績效管理，2016年則側重改進預算編制工作，2017年著力加強預算監督，2018年健全完善績效制度，2019年進一步推進預算監督機制和績效管理制度。總的來看，2016年以前，各省側重於預算編制工作水平的提升，近幾年更注重預算績效管理制度、預算監督制度的健全，但各省報告均未涉及績效不達標的問責條款。
（三）決算草案審查結果報告
1.報告篇幅與結構
北京、四川、遼寧三省（市）2013-2017年決算草案審查報告的篇幅有所差異。近兩年，北京審查報告都在3000字以上，四川、遼寧審查報告都在2000字以上。三省（市）報告在結構上略有差別，三省（市）審查報告內容佔比最高的都是針對市級決算反映出的問題提的建議，佔比大多在30%以上，內容最少的是後續跟蹤（落實審計整改）部分，北京、四川都在10%以下，遼寧則缺少這部分表述。
2.報告內容
三省（市）審查報告對決算草案的總體評價均為“決算草案反映了預算執行情況是好的”。報告文本中關於決算執行過程中存在的問題，每一年大多有4、5條，主要集中在預算編制、執行、績效幾個層面。三省（市）每年決算執行出現的問題重複率也很高，例如北京的“部分財政資金績效使用不高”年年出現，“預決算管理不夠規範”連續出現3年，“預算執行不夠嚴格”出現4年，“整改問責執行還不到位”出現4年；四川的“部分財政資金使用效益不高”也年年出現，“違規舉債現象存在，地方政府存在債務風險”出現3年，“部門決算編報不規範”出現3年；遼寧的“預算執行進度較慢，結轉資金較多，績效管理水平不高”年年出現，“預算編制存在問題”出現4年，“地方政府債務風險”出現4年。從預算關鍵詞的分佈來看，2013-2017年各省（市）針對出現的問題，持續推進了預算領域的相關改革，各省的進度、強度和側重點有所不同。例如，遼寧2013年以來，特別是2017年強力推進預算編制工作的改進，2015年則全面推動預算的編制、執行和公開制度建設，近兩年注重加強監督、執行和審計整改落實工作。
全文刊發《財政科學》2020年第3期，歡迎訂閱！
引用轉載請註明出處，謝謝！
