王絳/文國有資本的高效監管在世界各國都是一個普遍性的難題，由於資本“全民所有”，但“全民”並不能直接佔有並經營國有資本，只能授權政府對國有資本進行管理，實質意義的經營則是國有企業的責任。因此國有資本所有權虛化問題導致的國家對國有資本監管缺位或越位都會影響到企業的經營，造成“不管就亂、一管就死”的兩難困局。上世紀80年代中期我國經濟體制改革的重點從農村轉向城市以來，國有企業改革逐漸成為我國經濟體制改革的中心環節，完善國有資本管理體制成為管好用好國有資本、搞好搞活國有企業的主要工作。當前我國經營性國有資產總量超過200萬億元人民幣，是推進我國國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。促進國有企業的活力、控制力、影響力和抗風險能力，必須不斷完善國有資本監管體制。
一、 我國國有資本出資人制度的形成與完善
在現代市場經濟條件下，任何企業都要接受國家經濟政策調控部門、相關行業管理及市場規則等外部監管，在私有制條件下，由於資本所有權與經營權高度重合，企業經營更直接地受到股東特別是大股東關注與監管。國有企業與其他性質企業一樣，除了必須接受外部監管以外，也必須受到股權所有權人的監管。但與企業產權由自然人直接擁有並經營相比，國有資本所有權與經營權天然分離導致了在出資人越位的情況下容易侵奪企業經營自主權，缺位又導致企業出現內部人控制問題，國有出資人制度的完善程度直接關係到國有企業改革的成效。
長期以來，在傳統計劃經濟體制下，國有企業是政府職能部門的附屬，是政府職能的延伸。一方面企業自主經營權很少，企業經營管理的產供銷、人財物等各方面都由政府相關職能部門控制，對國有資產的監管職能分屬不同的政府部門，如生產管理歸口相關工業部門或其他職能部門，人事管理歸口政府組織人事部門，勞動用工歸口政府勞動部門，資產管理及薪酬分配歸口財政部門、項目投資決策歸口計劃部門，國有資產監管形成管資產的不管人，管人的不管事，管事的又不管資產，誰都管、誰也不能真正負責的局面。另一方面，企業對自己經營結果也無法負責，經營效率及市場競爭力低下的問題在市場經濟條件下比較突出。
為解決國有資產多頭管理、“五龍治水”，權利、義務和責任脫節，企業活力不足與出資人缺位條件下形成“內部人控制”等突出問題，黨的十六屆三中全會決定成立專責於國有資產監管的出資人機構——國有資產監督管理委員會，明確了機構的職責，指出：“國有資產管理機構對授權監管的國有資產依法履行出資人職責，維護所有者權益，維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，督促企業實現國有資本保值增值，防止國有資產流失。”從而把政府社會公共管理職能與出資人職能分開，落實國有資產監管機構國有資產保值增值的責任。
國資委成立以後，針對長期制約國有企業改革發展的政企不分、政資不分、多頭管理、出資人不到位、責任不落實等問題，明確了國有資產管理體制改革的一系列重大原則，簡單歸納起來就是：“三統一、三結合、三分開”。
“三統一”即：權利、義務和責任相統一。明確國資委是履行企業國有資產出資人職責的機構，在享有出資人的資產收益、重大決策和選擇管理者的權利的同時，也要履行出資人的義務和責任。“三結合”即：管資產和管人、管事相結合，管資產的人如果不管人、不管事，權利、義務和責任就不能統一，監管就難以落實。“三分開”即：政企分開，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責，不直接管理國有企業；政資分開，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府各職能機構不行使國有資產出資人職能；所有權與經營權分開，國有資產監督管理機構不直接干預企業的生產經營活動。“三統一、三結合、三分開”有效維護了國有資本出資人權益，推動了國有企業改革重組，實現了國有資本保值增值。
隨著國有企業改革不斷深化，特別是混合所有制不斷髮展，國有資產資本化、企業股權多元化和市場化、法治化、國際化發展越來越深入的形勢下，國有資產監管出現了新的越位、缺位、錯位問題，如行政化監管色彩較重、監管事項過多過細、內部人控制問題仍然存在等。為進一步完善國有資產監管體制、深化國有企業改革，黨的十八屆三中全會提出了“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”，十九大提出“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制”，十九屆四中全會進一步明確要求“形成以管資本為主的國有資產監管體制”。
貫徹黨中央關於完善國有資本管理體制的要求，2019年底,國務院國資委下發了《關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，圍繞“管資本”的主線，從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等方面加快完善國有資本監管體制，從加強資本佈局整體調控、提高國有資本運營效率、優化資本收益管理、維護國有資本安全、全面加強黨的領導明確了國資委五項履職重點，加快國有資本監管方式轉變。
二、 國有資產有效監管需要進一步關注的問題
新形勢下，貫徹落實黨中央深化國資國企改革的新要求，加快實現由“管資產與管人管事相結合”向“管資本為主”的國有資產管理體制轉變，實現以產權為基礎、以資本為紐帶、依靠公司章程，通過法人治理結構履行出資人職責的目標，從而將監管要求轉化為股東意志，推動國有企業質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，需要重點關注四個問題。
一是“管資本”與關注企業經營的關係問題。資本進入經營環節後即轉化成為企業資產，資本監管不可能完全脫離企業的資本經營。任何出資人都不可能在投入資本以後，在經營過程中充當“甩手掌櫃”、坐等經營結果，就必然關注所出資本在經營過程中的安全性與盈利能力。國有資本也需要依據資本功能和保值增值預期，做出獨資、控股、參股或撤資的決策選擇，國有功能性、保障性企業還必須關注資本的安全性與專用性。在獨資或者控股的情況下，出資人對所出資企業相關經營情況必然更為關注和關心，持股比例越高，對企業經營活動關注和干預度也越強。而在參股情況下，出資人則可以依據股權結構，通過董事會對企業經營進行干預，在收益目標未達預期，又不能對企業經營進行實質干預的情況下，則可以“用腳投票”、選擇資本退出。
二是有效授權與監管寬度與深度的平衡問題。出資人必須對企業進行有效經營授權和有效監管，才能激發企業經營活力，保證資本的保值增值。一方面，存量巨大的國有資本需要在全民統一所有的前提下進行分級監管，既需要加強統籌規劃，實現全國國有資本“一盤棋”，也需要明確各級政府國有資本監管機構國有資本保值增值的責任與義務。另一方面，各級國有資本監管機構要依據所監管企業的法人治理結構完善程度不同、市場化程度不同、承擔主要任務不同，進行不同寬度的授權與監管，企業內控機制越健全，監管事項就可以越簡化。此外，隨著資本在企業經營過程中的再投資，將形成多層次的委託代理和資本運營的再授權關係。為確保資本運營不失控，出資人還必須對企業再投資的權限、項目選擇、規模、盈利能力等進行一定的規定、干預和限制,並對資本監管隨股權進行延伸。在國有資本經營過程中，也存在再次或多次授權經營的問題，需要關注對企業的有效授權與監管深度相平衡的問題，避免授權經營鏈條過長導致的管理失控，同時也要防範監管責任不斷下移、或監管上下一般粗、層層監管行政化的問題。
三是資本授權過程中的合格“代理人”選擇問題。有效的資本委託——代理經營需要成熟的代理人制度，西方發達國家較為完善的職業經理人制度，實現了資本所有權與經營權較高程度的分離。我國多數民營企業目前較為普遍的情況是所有權與經營權高度重合，資本所有者直接經營企業，並對經營後果負完全責任。而國有資本的全民所有、委託給政府進行監管授權實現了所有權與經營權的一次分離，而國有資本出資人機構對國有企業的經營授權形成了所有權與經營權的二次分離，隨著企業的再投資，將形成多層次的委託——代理關係。在所有權與經營權高度分離的情況下，需要建立健全成熟完善的代理人經營機制，合格的資本經營代理人選擇，以及相關的激勵和約束機制建設就尤顯重要。
四是國有資本經營監管措施互相配套問題。目前國務院國資委監管的中央企業98戶。在存在大量國有企業和資產都需要有效監管的情況下，出資人監管需要兼顧企業的共性與特性，實現監管措施的配套，健全監管工作聯動機制。此外，國有資本出資人機構行使出資人權力，要依據股權結構確保授權與約束的平衡。如在獨資、控股條件下，可以較為直接地行使經營者的選擇權、重大決策的決定權、利潤分配權等；而在參股條件下，則更多地考量資本的流動性、盈利性及退出通道問題。因此，出資人監管需要依據股權比例不同保障相關權力的有效行使，保證權力與義務相統一，不宜一刀切地強行分割出資人權力，更不能迴歸過去國有資本出資人職責分散行使，分兵把守、多頭監管、“五龍治水”的監管體制。
三、 國有資本監管需要堅持的原則
按照黨中央關於管資本為主完善國有資產監管體制的要求，深化國有企業改革，必須繼續堅持政企分開、政資分開，進一步釐清國有出資人機構的職責邊界，做到有效授權經營與高效資本監管相匹配，需要堅持六項基本原則。
一是目標導向原則。完善國有資本監管體制要導向明確，進一步著眼於統籌國有資本佈局方向，服務國家重大戰略、區域發展戰略和產業政策規劃，通過國有資本的戰略性重組、專業化整合和前瞻性佈局，有效盤活國有存量資本，用好增量資本，實現國有資本合理流動和保值增值。改革國有資本授權體制，要促進國有資本的活力、影響力、控制力和抗風險能力的不斷提高，通過國有企業高質量發展，促進我國國民經濟健康發展和轉型升級。
二是權利、義務和責任相一致原則。落實以管資本為主的要求，要堅持權利、義務和責任相統一，將出資人監管內化至企業治理結構中，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用，進一步完善以董事會制度建設為核心的國有企業法人治理結構，明確出資人、企業、經營管理者、員工和相關利益方的職責邊界，推動各治理主體嚴格依照公司章程行權履職，規範董事的權利和責任，督促履職盡責，實現授權與約束的統一，形成既有效制衡又相互配合的授權經營機制。
三是激勵與約束一致原則。建立健全“強激勵、硬約束”機制是促進企業市場化改革、激發企業經營者的責任心和積極性，保證國有資本穩健運營的前提。要在完善國有企業市場化激勵機制的同時，強化約束機制，打造事前制度規範、事中跟蹤監控、事後監督問責的完整工作鏈條，加大對國有資產監管制度執行情況的監督檢查力度，不斷健全監督制度，創新監督手段，嚴格責任追究，維護國有資本安全。
四是考核與可追責原則。要建立健全以出資人意志為導向的企業經營業績考核體系，對企業的考核指標應貼合國家經濟發展戰略和企業發展目標，兼顧共性問題，突出關鍵指標，引導和促進企業加強管理，改善薄弱環節，提高綜合競爭能力，走可持續發展之路。同時，要完善問責機制，加大違規經營投資責任追究力度的同時，建立健全企業改革創新探索的容錯機制，實現國有資本保值增值。
五是少而精原則。國有資本經營監管要在保證高效監管的同時，降低監管成本，減輕企業負擔。要強化監督協同，統籌出資人監督和紀檢監察監督、巡視監督、審計監督以及社會監督力量，建立有效的監督協同聯動和會商機制，構建業務監督、綜合監督、責任追究三位一體的監督工作閉環，切實防止國有資產流失。
六是分類原則。對國有資本進行分類監管、分類推進國有企業改革，要依據國有資本的功能界定，治理能力、管理水平等改革發展實際，有針對性地開展授權放權，定期評估授權放權事項的執行情況和實施效果，建立動態調整機制，充分激發各類國有企業的活力。
（作者單位：國務院國資委研究中心，僅代表個人觀點）
