在促進資源環境協調發展中找準自身發展定位∗
———關於山西省地勘行業改革發展情況的調研報告
近年來，山西省地勘行業圍繞山西省“排頭兵”“新高地”“示範區”建設三大目標，積極踐行新發展理念，順應經濟新常態，調整產業發展方向，服務山西省經濟社會發展和生態文明建設，取得了驕人的成績，但同時也面臨改革發展中的個性和共性問題。為總結其改革發展實踐中的經驗和遇到的問題，中國國土資源經濟研究院調研組赴山西省開展地勘行業改革發展專題調研，調研組先後與山西省國土資源廳、山西省地質勘查局、山西省煤炭地質局進行了座談交流，還深入山西省地質勘查局二一七地質隊、山西省煤炭地質物探測繪院等基層單位實地調研，現將有關情況報告如下。
01 山西省地勘行業基本情況
2017年，山西省地勘行業在職職工總人數1.7萬人，較2016年減少11.4％，佔全國地勘行業在職職工總數的4％。其中地質勘查人員7911人，佔比46.6％；工程勘察與施工人員3361人，佔比19.8％；礦產開發人員540人，佔比3.2％；其他人員5154人，佔比30.4％。2017年全省地勘行業總收入30.15億元，較2016年減少11.29％，其中地質勘查業收入12.59億元（佔總收入的41.76％），較2016年減少19.88％。
山西省屬地化的國有地勘隊伍主要以山西省地質勘查局和山西省煤炭地質局為主，在職職工人數分別為4789人、3273人，佔全省地勘隊伍在職職工總人數的47％。山西省地質勘查局和山西省煤炭地質局均為省政府直屬正廳級事業單位，業務歸口山西省國土資源廳管理。
02 山西省地勘行業分類改革情況
山西省是中央確定的5個事業單位分類改革試點省份之一，從2009年正式啟動分類改革試點工作。按照《山西省事業單位分類改革方案》（晉發〔2009〕16號）、《山西省省直事業單位分類工作方案》（晉編字〔2010〕45號）要求，兩局穩步推進事業單位分類改革工作。
山西省地質勘查局共有20個直屬事業單位，其中公益一類1個，為局機關，公益二類共有17個，均為局屬隊（院），局後勤服務中心及培訓中心還未完成分類工作。山西省煤炭地質局除局機關為公益一類外，下屬9個隊（院）均為公益二類，局後勤服務中心及培訓中心同樣也未完成分類工作。
山西省事業單位分類改革方案同時明確，分類後事業單位的經費渠道和形式仍維持不變，待事業單位分類基本完成後，再根據中央要求和相關政策逐步調整。對於待分類事業單位，在改革完成前，人員只出不進，編制只減不增。
03 山西省分類改革後政策分析
雖然山西省事業單位分類改革方案已經出臺，並明確了省地質勘查局及煤炭地質局等地勘單位的公益屬性，但後續配套政策及細化措施還沒有出臺，絕大部分地勘隊伍依舊維持著原有的運行機制與管理方式。
由於對公益類單位財政投入、分配、薪酬管理、社保、人員流動等相關事項和問題並沒有完全得到解決。一些地勘單位為了解決財政補助不足部分，進行對外創收，但是在薪酬分配機制上卻沒有可以有效參照的辦法和規定，導致在巡視和審計中多次被發現不合理的問題。
這些現象和問題造成了多數地勘單位在事企分離等體制機制改革方面仍然處在政策的迷茫期、發展的思考期、定位的調整期的三期疊加中。
儘管這樣，一些地勘單位仍在不斷深化內部改革，在轉換經營機制、激發活力方面進行積極探索，如山西省煤炭地質局藉助省政府支持該局搶險救援工作的契機，將局屬114勘查院金地資源勘查公司列為改革試點單位，嘗試建立現代企業制度，打造依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的新型市場主體，實現事企分開，提質增效。
04 山西省地勘行業轉型發展的做法與成效
（一）以黨建促業務發展，健全轉型長效機制
近年來，山西省煤炭地質物探測繪院黨委以“強組織、增活力、促發展”為工作理念，在基層支部黨組織建設上，緊貼生產工作實際，以公開承諾為載體開展創先爭優活動，並形成長效機制。自2011年以來，連續開展以“引深創先爭優，促進轉型發展”為主題的公開承諾活動，各部門和經營實體圍繞工作目標和經濟指標公開進行挑戰和應戰，接受群眾監督，並把承諾為前提，獎懲兌現是根本納入每年的績效考核和獎勵中，使黨的建設的觸角延伸到全院生產經營、科技創新各個角落，支部戰鬥堡壘作用和黨員模範帶頭作用得到充分展示，黨的領導核心作用得到充分加強，促進了全院經濟建設。該院黨委於2016年7月被中共中央授予“全國先進基層黨組織”，成為全國地勘系統基層組織黨建工作促進轉型發展的典範。
（二）產業佈局不斷優化，高端產業引領支撐
山西省地質勘查局圍繞服務山西省委提出的“示範區、排頭兵、新高地”三大目標，主動調整優化業務佈局，服務省轉型綜合改革示範區建設。
利用地質大數據技術，構建省綜改區瀟河現代產業園區三維可視化的地層模型，開展動態數據監測服務，為綜改區規劃建設、運營管理和城市安全應急提供技術保障。開展全省六大盆地重點地區、重要經濟區域地熱、淺層地溫能調查，摸清全省地熱等資源家底。推動開展全省地質旅遊資源調查工作，指導景區地質旅遊線路規劃建設。山西省煤炭地質局由煤田地質勘探向新能源勘探開發轉變，通過編制《山西省煤層氣資源勘查開發規劃（2013—2020年）》，估算全省有利區頁岩氣資源量，成功預測了“榆社－武鄉超大型氣田”的深部煤層氣、頁岩氣量，這些工作為全省煤層氣資源勘查開發提供了重要決策依據。
（三）規範探礦工程管理，創新引領動力強勁
2011年以來，山西省地質勘查局探礦工程及勘察施工業無論是在技術層面還是管理方面都走上了一條有序、規範的發展道路。通過籌建山西省地質勘查局鑽井液實驗室、推進鑽機機臺和工地標準化建設、實施標準化細則、文明機臺及文明工地的創建考核等方式提升了全局探礦工程管理水平，提高了地質勘查的生產能力和品質。通過不斷推進探礦科技進步和技術創新，為傳統礦產勘查產業加快轉型升級，實現節約化、精細化管理打下了堅實的基礎。
（四）富硒產業快速崛起，價值鏈條多維延伸
山西省地質勘查局完成全省主要盆地經濟帶1：25萬土壤生態地球化學調查項目，查明全省5100多平方千米富硒土地。利用這一成果，山西省地質勘查局以技術指導為抓手，與洪洞、高平、絳縣等縣市政府搭臺，並引入農業開發公司合作，開發富硒小麥、富硒水果、富硒蔬菜等產品，推動了當地的特色農業發展，為全省實現扶貧攻堅目標提供了強勁的地質技術支撐。
05 改革發展中存在的主要問題
（一）體制機制還不能完全適應改革發展的需要
目前，山西省地勘隊伍在體制機制改革創新方面還存在種種障礙和問題，如隊伍管理模式、經營方式、用人機制和分配機制等都不能完全適應市場經濟發展的需要，事企混合運行的體制機制還未得到根本性改變，阻礙了地勘事業單位進行科學的職能定位和建立現代管理制度。
（二）地質勘查服務產品單一，難以適應政府購買服務改革
《山西省事業單位政府購買服務改革工作實施方案》明確提出，到2020年底，事業單位政府購買服務改革全面推開，逐步建立、健全事業單位財政經費保障與人員編制管理的協調約束機制。然而，由於地處資源大省的先天優勢，山西省內地勘隊伍產業結構佈局上存在路徑依賴現象，主要還是依託礦產資源勘查領域，對如何全面發揮經濟社會發展特別是生態文明建設的基礎保障功能遠沒有引起足夠重視。導致其提供的服務產品相對單一，服務面狹窄，與新時期新形勢下政府購買需求不匹配。
（三）地勘產業結構雷同、同質化競爭激烈，產能過剩
山西省地勘隊伍同質化競爭現象較為突出，在太原、大同、長治、臨汾等幾個主要城市分佈了大量中央地勘隊伍及省屬地勘隊伍，各隊伍的工作性質大致雷同，由於近年來地質勘查投入的逐年下降，現有的財政經費已經難以滿足地勘隊伍的發展需求。地勘隊伍之間為了項目和經費的競爭，消耗了大量不必要的人力財力，甚至給財政造成不必要的浪費。地質勘查生產能力過剩問題日益突出，成為山西省地勘行業供給側改革的最主要問題。
（四）人才短缺成為地勘產業轉型升級和隊伍健康發展的主要影響因素
由於地勘行業是艱苦行業，再加上目前受體制機制、勘查收入、野外津貼等因素影響，地勘單位提供的待遇水平普遍偏低，難以吸引高級勘查技術與管理人才。有些地勘單位每年只能完成50％的招聘計劃，嚴重影響了單位的人才建設和可持續發展。
（五）裝備水平偏低嚴重製約了地勘單位核心競爭力的提升
目前，大多地勘單位的儀器設備得不到及時更新，影響了地勘單位的勘查服務能力。以鑽機為例，目前很多地勘隊伍仍然使用六七十年代購置的ＴＸＢ－1000鑽機，有些隊伍使用此類鑽機的比例達80％以上，由於超期服役、設備陳舊，鑽探生產效率不高，且現場存在較大的安全隱患。
06 相關建議
一是地勘單位要為國家和地方經濟社會發展提供精準服務。地勘單位要充分考慮其提供的地質勘查服務產品的供給形勢，建立以市場需求為導向的產業佈局，最大限度地貼近或滿足政府、投資人及社會公眾等的需求。要深入學習貫徹中共中央、國務院關於生態文明建設、脫貧攻堅、城鎮化建設、天然氣勘探等重要文件精神，瞄準山西省建設“資源型經濟轉型發展示範區”“打造能源革命排頭兵”“構建內陸地區對外開放新高地”的戰略定位，科學合理地進行產業佈局，把化解過剩產能與國家及山西省的重大戰略需求緊密結合起來，在促進山西省自然資源開發利用與生態環境修復治理的協調發展中找準自身發展定位。
二是地勘單位要以創新驅動，增強發展活力，提升市場核心競爭力。地勘單位要結合產業創新發展的重點領域和產業結構調整的需求，創新人才激勵機制，著力培養和引進一批具有國際視野和高度專業知識的創新創業領軍人才。要積極申請財政資金，用好自有資金，優化資源配置，有計劃地引進科技水平高的先進勘查設備，大力提升裝備水平，形成市場核心競爭力。加大與政府、高校及科研院所等的交流與合作，促進各種創新資源的整合，全面提升地勘產業發展的全要素生產率。要充分發揮和依託各類公共資源信息和增值服務平臺，推動地質科技與互聯網、大數據和人工智能的深度融合，不斷提升地質勘查與服務的信息化水平，成為產業轉型升級的創新驅動載體。
三是建議地方政府部門為地勘行業改革發展和轉型發展提供政策支持。地方政府和行業管理部門的主要職責是優化管理服務。一方面，地方政府要加大對地勘行業改革發展的指導和支持，研究出臺分類改革的後續配套政策，使分類後的地勘單位能夠儘快地步入發展的正軌；對地勘單位正確理解和適應政府購買服務的改革制度進行必要的培訓和指導，要適當考慮地質事業的特殊性，持續為地勘行業體制機制轉變和地勘產業轉型升級提供製度保障。另一方面，地方行業主管部門要積極發揮宏觀調控的作用，研究制定全省地勘產業發展戰略和發展規劃，明確地質工作的目標和任務，統籌安排全省地質勘查工作佈局和產業結構調整。
四是建議自然資源部進一步加強地質勘查行業服務管理工作。2018年3月，國務院機構改革，組建自然資源部。地質勘查行業管理成為新組建的自然資源部的重要職能之一。建議自然資源部按照黨中央、國務院“放管服”改革的有關要求，站在生態文明建設和國家能源資源安全的角度，進一步加強和提升行業服務與管理水平：編制全國地質勘查行業發展戰略規劃，引導地質勘查資源合理配置；健全勘查標準規範體系建設，強化標準規範引導與管控；支持地勘單位轉型發展，激發各類市場主體活力，培養有競爭力的新型市場主體；加快先進適用技術的示範推廣，支持有條件的地勘單位設立地質科技創新平臺；支持地勘單位加強人才隊伍培養，如推薦選拔優秀科技人才到部屬科研院所或部共建高校攻讀碩士和博士學位；健全完善行業信息服務體系，為地質勘查市場主體提供信息資源與服務。
