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☑ 裁判要點
在徵收決定作出並生效後，後續的權證註銷、土地出讓和頒證行為是否可訴，取決於三個問題：一是實體上徵收行為是否存在沒有依法補償安置的情形；二是程序上是否存在沒有完成法定徵收程序等問題；三是後續相關行為是否直接對被徵收人所享有的權利造成了損害。
☑ 裁判文書
廣東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2014）粵高法行終字第1025號
上訴人（原審原告）：廣東省中山市坦洲鎮永一村合興村民小組。住所地：廣東省中山市坦洲鎮永一村合興村。
負責人：劉華社，組長。
委託代理人：陳金德，男，住廣東省中山市。系該村民小組村民。
委託代理人：王令，北京市才良律師事務所律師。
上訴人（原審第三人）：中山市大俊企業有限公司。住所地：廣東省中山市東鳳鎮伯公村廣珠道邊。
法定代表人：劉銳謙，總經理。
委託代理人：杜婷婷，廣東邦仁律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：中山市人民政府。住所地：廣東省中山市松苑路1號。
法定代表人：陳良賢，市長。
委託代理人：張嘉敏，中山市國土資源局幹部。
委託代理人：袁少毅，中山市國土資源局幹部。
廣東省中山市坦洲鎮永一村合興村民小組（下稱合興村民小組）與中山市人民政府、中山市大俊企業有限公司（下稱大俊公司）國有土地使用權發證行政糾紛一案，合興村民小組、大俊公司不服廣東省中山市中級人民法院作出的（2012）中中法行初字第11號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
原審法院經審理查明：2006年5月，大俊公司向中山市國土資源局提交了中山市房地產權登記申請表，申請受讓位於中山市坦洲鎮永一村合興隊的土地12100.65平方米。2006年5月22日，原中山市國土房管局與大俊公司簽訂國有土地使用權出讓合同，約定將上述地塊的土地使用權出讓給大俊公司作工業用途，出讓年限為五十年，從2006年5月22日起至2056年5月21日止，土地出讓金為每平方米193.5元。2006年5月23日，中山市國土資源局作出中國土徵復（2006）18號《關於中山市大俊企業有限公司申請受讓土地作工業用地的批覆》（下稱18號用地批覆），同意大俊公司以協議方式受讓位於中山市坦洲鎮永一村合興隊的土地12100.65平方米作製衣生產項目用地，土地使用期為50年，從2006年5月22日起至2056年5月21日止。大俊公司在繳納了相關費用後，中山市人民政府於2006年5月24日作出了涉案土地登記，並向大俊公司頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》。合興村民小組不服該登記行為，向廣東省人民政府申請行政複議，廣東省人民政府作出粵府行復（2012）307號《行政複議決定書》，維持中山市人民政府向大俊公司頒發的中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》。合興村民小組不服，向原審法院提起行政訴訟，請求判令：1、撤銷中山市人民政府向大俊公司頒發的中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》；2、本案案件受理費由中山市人民政府負擔。
原審另查明：合興村民小組曾就18號用地批覆向廣東省人民政府申請行政複議，廣東省人民政府作出粵府行復（2012）396號《行政複議決定書》，認為由於中山市人民政府提交的證據不能證實相關征地補償款已足額支付，導致中山市人民政府批准作出上述用地批覆事實不清，證據不足，但由於大俊公司是通過法定程序依申請取得涉案土地的使用權，且並無證據證實大俊公司存在惡意或者其他違反法律規定的情形，對於大俊公司基於對行政機關出讓國有土地使用權行為合法性的信賴而產生的利益應予以保護，故決定確認18號用地批覆違法。合興村民小組不服上述行政複議決定，向廣東省廣州市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷上述行政複議決定，並撤銷18號用地批覆。廣東省廣州市中級人民法院於2013年12月3日作出（2013）穗中法行初字第191號行政判決，確認18號用地批覆違法，但不予撤銷，故判決駁回合興村民小組的訴訟請求。合興村民小組不服提起上訴後，廣東省高級人民法院於2014年6月20日作出（2014）粵高法行終字第661號行政判決，維持一審判決。
原審再查明：中山市人民政府向大俊公司頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》後，該土地的用地性質從工業用途轉為商業用途，故上述國有土地使用證已被註銷由新證取代。合興村民小組在一審庭審時明確被訴的國有土地使用證的頒證日期為2006年5月24日。
原審法院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款關於“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；……”以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條關於“單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。”之規定，中山市人民政府作為中山市行政區域內的縣級以上人民政府，具有負責對本行政區域內的由單位或個人依法使用的國有土地進行確認的主體資格，對該土地進行登記造冊核發證書屬其法定職責。根據1996年2月1日起施行的《土地登記規則》第十條關於“土地登記申請者申請土地使用權、所有權和土地他項權利登記，必須向土地管理部門提交下列文件資料：（一）土地登記申請書；（二）單位、法定代表人證明，個人身份證明或者戶籍證明；（三）土地權屬來源證明；（四）地上附著物權屬證明。”的規定，大俊公司在申請土地使用權時提交的作為土地權屬來源證明的18號用地批覆由中山市人民政府作出，該用地批覆已被廣東省人民政府複議並經廣東省高級人民法院終審判決確認違法，中山市人民政府向大俊公司頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》是以違法作出的18號用地批覆為基礎的，故本案發證行為亦應確認違法。鑑於中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》已被註銷，已不具備因行為違法而應撤銷的內容，故依據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：……（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；……”的規定，對合興村民小組起訴要求撤銷該國有土地使用證的訴訟請求不予支持。
綜上所述，合興村民小組要求撤銷中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》的理據不充分，不予支持。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款之規定，判決：一、確認中山市人民政府向大俊公司頒發的中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》違法；二、駁回合興村民小組的其他訴訟請求。
合興村民小組不服一審判決提起上訴稱：1、涉案土地一直是我村民小組名下的耕地，從未有任何土地管理機關公示該土地已被徵收，且已由農用地轉為商業用地予以出讓。我村民小組從未領取過任何徵地補償款。2、涉案土地是我村民小組的最後安置地，現今該地並未實際使用，撤銷涉案土地登記行為並不會導致公共利益受到巨大損害，且有利於保護我村民小組基於土地的合法權益和解決各方矛盾。3、中山市人民政府為大俊公司換髮了新的國有土地使用證，但相應的土地登記行為錯誤未被糾正，對我村民小組權益的侵害也未被認定，我村民小組的損失未得到補償。綜上，請求二審法院撤銷原判，撤銷被訴土地登記行為。
大俊公司不服一審判決提起上訴稱：1、一審庭審過程違反法定程序。一審判決採信的關鍵證據粵府行復（2012）396號《行政複議決定書》、（2013）穗中法行初字第191號行政判決、（2014）粵高法行終字第661號行政判決以及中廣測（2013）文鑑字第0036號司法鑑定意見書等四份證據，只有（2014）粵高法行終字第661號行政判決由合興村民小組在庭審時臨時出示複印件，其餘證據未經庭審質證，違反了《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第十條和第三十五條的規定。2、一審判決確認被訴發證行為違法適用的法律依據是1996年2月1日施行的《土地登記規則》第十條，該規則沒有上升到法律層面，不能作為法院審理本案的依據。3、粵府行復（2012）396號《行政複議決定書》、（2013）穗中法行初字第191號行政判決、（2014）粵高法行終字第661號行政判決均沒有支持合興村民小組撤銷18號用地批覆的訴求，據此，即使18號用地批覆被確認違法，被訴發證行為也是合法的。一審判決與生效行政複議決定和行政判決相牴觸。綜上，請求二審法院撤銷原判，依法判決中山市人民政府向我方頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》的行為合法。
被上訴人中山市人民政府二審辯稱：1、合興村民小組的訴訟代表人並非該村負責人，無資料顯示其受合興村民小組委託提起訴訟，亦無提供證據證明過半數村民表決同意上訴，因此合興村民小組的起訴不符合《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》。2、大俊公司依法定程序向我府申請辦理涉案土地登記，並與中山市國土資源局簽訂了國有土地使用權出讓合同，足額繳納了土地出讓金，是合法土地使用權人。3、粵府行復（2012）396號《行政複議決定書》並未否定18號用地批覆的法律效力，且大俊公司取得涉案土地權屬不存在惡意或其他違反法律規定的情況，其合法的信賴產生的利益應予保護。綜上，請求二審法院駁回合興村民小組的上訴，維持我府向大俊公司頒發的中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》。
本院二審經審理，補充查明以下事實：1、2006年4月25日，廣東省國土資源廳經廣東省人民政府同意，作出粵國土資（建）字（2006）65號《關於中山市2005年度第四十三批次城鎮建設用地的批覆》，同意涉案土地由集體農用地轉為建設用地。2、本院作出的（2014）粵高法行終字第661號行政判決認定：廣東省人民政府在受理合興村民小組的行政複議申請後，經複議認為被申請人中山市人民政府提交的證據不能證實相關征地補償款已足額支付給被徵地單位，其批准作出的涉案用地批覆事實不清、證據不足，據此確認中山市人民政府批准作出的18號用地批覆違法，該認定正確。3、二審庭審過程中，大俊公司述稱，中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》已被註銷，新證證號為中府國用（2006）第330682號，發證時間也是2006年，土地的用地性質從工業用途轉為商業用途。合興村民小組明確表示知道存在新證。4、目前，大俊公司在涉案土地上沒有任何建設，涉案土地仍然由合興村民小組耕種。
本院查明的其他事實與原審相同，對原審查明的事實，本院予以確認。
本院認為：本案為國有土地使用權發證行政糾紛。二審爭議焦點是：中山市人民政府向大俊公司頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》的行為是否合法。
《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十六條規定：“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理徵地補償登記。”第四十七條第一款規定：“徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償。”根據上述規定，徵地程序包括批准程序和公告、實施程序。本案中，雖然涉案土地已由廣東省國土資源廳經廣東省人民政府同意作出粵國土資（建）字（2006）65號《關於中山市2005年度第四十三批次城鎮建設用地的批覆》，可以由集體農用地轉為建設用地，但是，中山市人民政府沒有提供證據證明其向合興村民小組支付了徵地補償款，且現涉案土地仍然由合興村民小組進行耕種，故應認定徵地程序尚未完成。在此情形下，原中山市國土房管局即與大俊公司簽訂國有土地使用權出讓合同，構成違法，其據此作出的18號用地批覆也已經被廣東省人民政府在行政複議程序中確認違法。大俊公司持違法的18號用地批覆申請登記發證，中山市人民政府為其頒發中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》缺少合法的權屬來源證明，同樣構成違法，本應予以撤銷。但是，由於中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》已經被註銷並由新證取代，實際已經沒有可以撤銷的內容，合興村民小組在一審程序中也沒有一併請求對再次變更登記的中府國用（2006）第330682號《國有土地使用證》進行審查，故一審判決僅確認中府國用（2006）第330518號《國有土地使用證》違法是正確的，本院予以維持。對中山市人民政府頒發中府國用（2006）第330682號《國有土地使用證》的行為，合興村民小組可以另循法律途徑解決。
綜上，合興村民小組和大俊公司的上訴理由均不成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人合興村民小組和大俊公司共同負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 徐春建
審 判 員 付洪林
代理審判員 劉德敏
二〇一五年九月六日
書 記 員 李 捷
