作為國家改革試驗的前沿窗口，
位於深圳特區的前海深港現代服務業合作區與前海蛇口自貿片區，
承擔著“一帶一路”戰略支點、深港深度合作、創新產業引領和城市科學發展轉型等重要使命。
創新
是這裡成為特區中的“特區”的源動力
也是其完成重要使命的
重要支撐力與生長力
特別是土地管理制度的
改革、探索與創新
對於前海這個特區中“特區”的快速成長與優化發展發揮了重要的推動作用
2013年6月，前海正式開始規劃與初建工作時，除了國家給予的政策空間，其擁有的最寶貴的資源，就是土地。作為制度創新、深港合作、新城建設、產業集聚的空間載體的基礎，土地對於剛剛起步的前海，意義之重大自是不言而喻。
土地二次開發的困局如何解？
然而當時的前海卻面臨著土地二次開發的困局：深港合作區成立前已累計出讓約780公頃土地，佔總用地面積的52%，其中大多為協議出讓，且以物流、倉儲、工業、基礎設施等功能為主。合作區成立以後，如何通過土地供給側結構性改革，結合前海總體建設規劃與產業發展規劃的新理念，以科學、穩定、合理的土地供應方式有效引導建設用地需求，促進產業、土地和空間資源的合理配置，實現土地與產業的有機結合？
近4年來，通過土地制度改革和土地管理方式創新，前海管理局以成功的探索，在實踐中解答了這一重大的命題。
[探索之一]多元供給模式，構建差別化土地供應體系
作為土地制度改革綜合試點地區，前海在土地管理制度改革方面做出了一系列大膽探索。其中，首要的就是探索多元供地模式，構建差別化的土地供應體系。
其一，實行差別化的土地供應方式。
結合區域綜合規劃目標、土地的規劃建設功能和產業發展需求，進一步創新和完善土地供應模式，按步驟、有節奏、分批次實施了掛牌出讓、拍賣出讓、作價出資、招標出讓、土地租賃、臨時使用等多樣化的土地供應方式。其中，適宜、適時、適量地採取了土地作價出資、土地租賃等差別化供應方式，作為傳統土地招拍掛方式的有效補充。作價出資即藉助局屬平臺企業向市場提供產業用房，既有利於防止土地惡性競價導致的產業擠出效應，也能為擴大深港現代服務業產業合作的覆蓋面，為前海戰略目標的落地提供多層次的載體保障。
招拍掛的出讓方式中，金融、現代物流、信息服務和其他專業服務等產業項目用地、專門面向香港企業出讓的用地、其他設定產業發展要求的用地，以及非財政投資的設定公益性或準公益性要求的用地，主要採用掛牌方式出讓; 不設定產業發展要求的用地，優先以拍賣、招標等方式出讓，其產業用房以售為主，市場化租售價格。
前海還創造性地採用“梯級土地開發模式”，將土地開發分為0級、0.5級、1級、1.5級、2級共5個等級。1級是城市基礎設施建設，形成城市後續建設運營的結構骨架。2級即商業、辦公、服務配套、居住等地產開發項目和城市建設等。1.5級開發屬於前海創新“梯級開發模式”中的第4層級，把以前的“排隊式”開發升級為“齒輪式”開發。1.5級土地開發建設模式，即通過租賃或短期土地租用，進行過渡建築建設，在短期內形成產業聚集、吸引人氣，也為將來的二級開發做好充分預熱準備，拉動區域土地價值，實現政府、社會和企業的多方共贏。根據基礎設施建設情況和土地開發時序，通過短期租賃或引入具備定製開發能力的優質社會資本，建設可移動、可生長的建築和設施，在建設過程中展現前海未來形象，挖掘土地價值，形成滾動開發。租期屆滿時，地上建築將無償移交給政府或按照政府要求由開發主體自行拆除。
2014年，由前海控股公司與萬科合作建成的第一個1.5級開發項目——企業公館開放，成為前海的形象展示窗口，也成功凝聚起前海實體產業生態圈；
2014年底，前海深港青年創新創業夢工場投入運作，夢工場現已集聚深港優質初創企業200餘家；
2015年底，前海控股公司與香港周大福企業、新世界聯合打造的前海周大福全球商品購物中心已成為前海的國際化名片，實現了深港合作商業模式的新突破，探索出了港資企業拓展內地市場的新模式；
2016年9月，前海控股公司自主打造的全球最大模塊化裝配式辦公建築前海深港創新中心，已成為港交所等持牌金融機構、國際智庫組織和深港創新機構的入駐平臺……
上述項目均為1.5級土地開發模式下的“建設產品”，其預期目標的初步實現一定程度上展現了1.5級開發模式的創新成果。
其二，探索土地交易新機制，完善出讓條件。
包括實行有條件的“帶設計方案”“帶管理方案”出讓，目前以“帶設計方案”+“帶基坑開挖”的方式拍賣出讓4宗產業用地；通過設置一定的准入條件、優化競價方式等多種途徑，進一步細化產業項目合理需求，嚴格控制規模，避免惡性競爭，有效降低產業入駐和發展成本；探索由企業配建物業作為前海局吸引產業、調控物業供需的手段。土地出讓中要求用地單位配建一定比例的經營性物業，籌措一定規模的創新型產業用房和人才公寓，以租為主，向部分特定對象進行合理價位租售。用於支持創新金融、法律、會計、稅務、諮詢等中小型企業和專業服務機構以及科技服務、文化創意等服務業發展；設置差別化的物業銷售條件，提高產業用房自用比例，防範借發展產業為名行房地產開發之實的投機投資。
其三，建立了較為規範的土地管理改革創新的政策與制度。
前海管理局在國家、廣東省以及深圳市的一系列相關法律制度規定的原則指導下，結合土地制度改革試點原則和精神，制定了《前海深港現代服務業合作區土地管理改革創新要點》《前海深港現代服務業合作區土地供應管理暫行辦法》《深圳市前海深港現代服務業合作區土地使用權招標拍賣掛牌出讓若干規定（試行）》等相關規定，建立了較為完整的關於土地供應方式特別是土地作價出資工作的操作程序和相關要求，保障了差別化土地供應方式在制度的管理下規範運行，從而促進了前海土地市場合理有序發展。
其四，創新了土地資源資產資本運作的機制。
常規招拍掛方式有利於在短期內籌集區域開發建設資金，但不利於區域長期發展資源的積累。將部分土地資源以作價出資的方式注入局屬平臺，有利於前海統籌短期開發建設和深港合作發展的資源需求，將前海資源轉為長期發展所需的資產和資本，為深港乃至粵港長期融合發展提供可持續的資源保障。同時，也有利於加快構建政策性產業集聚平臺，發展前海深港合作的政策優勢，促進企業進一步集聚創新；有利於政府制定更有針對性的監管政策和多樣化的扶持措施，打造可持續發展的產業生態環境。此外，使用土地作價出資的方式，可以通過市場化機制運作來有效體現政府的產業發展意圖，增強政府管理者對於前海土地市場和資金市場的調控力和影響力，避免過度市場化對脆弱的創新型產業產生擠出效應。
[探索之二]地上地下空中“融為一體”，土地集約高效利用
高效開發地上地下空間，通過土地立體化利用，來拓展用地空間，從而達到高水平節約集約利用土地資源的效果，是前海的一大特色。在這方面，前海的探索主要體現在以下兩方面：
其一，地上地下立體空間規劃統籌。
前海在規劃編制方面。就構建了地上地下以及空中的三維立體規劃體系，將先進的理念和技術手段相結合，實現土地的節約集約和綜合高效利用，前海深港合作區地上開發規模2600萬平方米，地下空間開發規模600萬平方米，地下地上融為一體，實現多功能複合利用。以前海綜合交通樞紐為例，其“站城一體”的開發理念將大型綜合交通樞紐與超大型上蓋城市綜合體連為一體，其中樞紐功能主要位於地下，包括交通大廳、口岸設施等功能；上蓋綜合體主要包含辦公、商業、酒店、公寓等功能，樞紐與物業在地下高度融合，實現無縫銜接，迄今國內外罕有先例。
其二，功能佈局複合緊湊。
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一是建立密集發達的地下軌道交通系統，規劃建設“軌道上的前海”，軌道交通系統規劃12條線路，設車站36座，軌道站點密度2.25個/平方千米，站點周邊500米半徑覆蓋率超過85%，高峰小時出行分擔率達到90%；
二是建立了互聯互通的立體步行網絡系統。依託地鐵車站及其周邊地塊地下空間開發，構建地下步行網絡系統24.9公里，服務就業人口的84%，服務居住人口的63%，形成互聯互通的地下空間。與地面步行道路、二層空中連廊共同形成立體步行系統。
三是建立高效便捷的立體車行組織系統。規劃將前海臨海大道地下道路建設成全長約3公里的多點進出城市地下道路，為前海樞紐和重點建設片區提供快速到發服務。同時，依託臨海大道地下道路，在桂灣、前灣片區構建地下車庫聯絡道，形成“地下道路-聯絡道-車庫”的逐級分流地下交通系統，實現高強度開發區域的交通快速集散、轉換；
四是建立起多元複合的立體公共服務設施。
五是建立綠色低碳的地下市政基礎設施，如規劃建設地下綜合管廊9.2公里，電力隧道11.98公里，同時，建設國內最大區域集中供冷系統群。前海合作區將在商業建築最多的12個單元內規劃建設9個區域集中供冷項目，供冷服務面積達到2000萬平方米，由此將形成目前國內設計規模最大的區域供冷系統。區域供冷系統與單體建築分散採用空調冷源相比，每年將節省1.03億度電，減少標煤6萬噸，減低二氧化碳排放16萬噸，降低裝機容量20%~30%。
在前海，這樣的高效集約利用土地的事例，還有很多，很多……
[探索之三]一體化單元開發，新思路與新實踐
前海綜合規劃提出土地利用將採用以都市綜合體為主的單元開發模式，每個單元由若干街坊組成，鼓勵集中開發、功能混合、空間複合。在空間上形成佈局形式多樣、方便可達的城市開放空間。其中地下空間將呈網絡化佈局，與地面功能銜接。這就形成了前海獨特的一體化單元開發模式。
實行一體化單元開發模式，是前海管理局所作的又一個新的探索。總思路仍然是以土地的節約集約利用為導向，以實現便捷、高效、有品質的生產生活方式為目標，將前海整個區域規劃為22個單元，每個單元都有一個主導功能，一個單元實際上是一個“產城融合”的小城區，實現500米內地鐵、公園以及各種基礎設施齊全，並形成自己的發展特色。總開發規模為780萬平方米（不含地下道路及軌道設施），分為綜合功能區和一般功能區。這樣就形成了前海公共空間、地下空間、地上連廊有機整體的規劃佈局。
圍繞這一規劃理念與發展思路而進行的土地一體化開發利用，就是通對一定範圍內的地塊和道路、廣場、綠地等用地的地上、地下空間進行統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理，從而構建整體最優的系統方案，在提高土地利用效率的同時，提高城市的整體品質。
前海的立體化公共空間中地下空間的開發佔據了前海將近1/3的土地面積，有的區域縱深開發深度還很大，使作為一個整體的立體化公共空間的開發建設很容易碎片化，因此公共空間一體化設計與實施是比較好的途徑與思路，比如地下基坑和相關配套基礎設施等的一體化建設，而這項工作的實施主體不可能是某一個市場主體完全承擔得了的，而必須把這種一體化立體開發納入熟地的範疇，由政府投資委託統一建設。前海土地資源緊缺，倡導土地混合高效利用，實施都市綜合體開發模式，建設互聯互通、均衡多元的立體城市空間,探索一體化開發模式，是前海管理局做出的最佳選擇。
19單元03街坊的開發就是典型一例。該街坊地塊按照單元一體化開發模式整體推進並取得階段性成效，成為前海實現單元開發綜合效益最大化的典範。其做法主要：
一是地塊內各項目方案設計進行統籌管理
優化整合用地功能，做到地下空間一體化（消防和人防設計統一考慮）、街坊整體形象一體化、公共連廊設計及施工一體化、街坊景觀一體化等，確保公共配套和建築業態科學佈置、和諧統一，實現地塊內建築群整體色彩、形態、組合協調美觀。同時，在前海交易廣場項目的設計過程中，前海控股在方案設計階段將辦公、商業、酒店、公寓功能與文化廣場、地下室公共交通、區域冷站、公交車站、地面公共綠地等公共空間有機結合，一體化設計，佈局靈活多樣的空間環境，組織便利舒適的交通系統，實現了於8萬平方米土地上打造“微型城市”的設計概念。
二是統籌施工，協調建設時序
將單元地塊內各家建設主體統一協調，避免各地塊在功能上產生衝突、在工程上相互影響，綜合效益和建設效率最大化。如：對基坑開挖進行統一，讓多個重點項目同時進行，大幅縮短了工期；統籌施工，保障了街坊塔群佈置方案的統一性，協調了街坊大基坑內各地塊公共運輸通道，確保了外圍水、電、通訊、排汙各接口的暢通等。
三是統籌運營，實現地塊價值
一方面，營造“地下空間統一管理、統一運營”為目標，打造地下空間整體化人行、車行系統，同時依靠地下空間整體設計、整體開發，實現開發成本最優化。另一方面，公共空間以營造“多層次、富於趣味的全天候城市活力空間”為主旨，打造立體複合、尺度宜人的一體化公共空間，實現了公共空間價值最大化。
進行單元一體化開發，為實現“站城一體化”的發展奠定了基礎。
[探索之四]引入三維地籍，推動土地精細化立體化管理
新的規劃理念和特點，對前海的土地規劃、開發、建設以及運營管理等一整套生命週期管理模式提出了新的要求。如：前海的空間開發鼓勵集中開發、功能混合、空間複合，對於傳統的土地管理與開發模式來說，從適用政策到技術手段都意味著一種新的挑戰。
一方面
功能混合、空間複合代表一個空間內可存在多種用途的用地，集中開發說明雖然存在多個主體空間，但不能採取分頭設計、獨立建設、各自為戰的碎片化開發模式，而必須要進行整體化設計、一體化建設的協同開發模式。如一個街坊的開發，由於公共空間和出讓空間及市場主體的空間都實現了高度融合，當公共空間內出現了市場主體的經營性空間時，一體化開發背後的資金支持便出現了政策性問題——政府投資開發的土地空間能不能用作商業用途？公用和私用空間一體化開發的資金如何實現高度融合？
另一方面
由於前海建立的是立體化規劃體系，有些局部區域同時包含軌道、站點、綜合交通樞紐、地下商用、地下交通以及地下市政設施等多個空間，主體眾多，公共空間和私用空間相互嵌套咬合，不同的空間類型又由不同專業的實施主體負責建設，各設計主體之間、設計主體與政府主管部門之間，都需要一個高效的溝通機制和技術體系支撐。
土地的立體化開發
土地空間用途多樣，也促使土地的審批出讓由整體的單元複合空間出讓轉化為分宗立體化出讓，各部分的產權關係、建設成本等需要合理劃分，既要保證每個獨立權利人的產權空間，同時也要保證公共空間的建設與利益。
土地的立體化開發，使得常規的土地開發利用管理模式已不能有效解決前海在實際土地管理業務中遇到的眾多問題。前海桂灣片區聽海大道正下方的地下空間利用就是一個較有代表性的多維空間利用實例。該區域範圍地面以下為前海灣站大型交通樞紐，作為區域地下步行系統的一部分，銜接東西兩側開發地塊與地鐵，同時滿足上部市政管線埋設需求和下部地鐵車站和隧道的穿越要求，與地下空間同期建設的還包括市政綜合管廊、雨水箱涵、汙水乾管等市政設施，平面及豎向空間均十分複雜。空間的交錯複雜性決定了不同層次的分佈和利用狀況不盡相同，需要依據不同權利進行產權空間劃分。傳統的二維地籍難以準確反映空間權利重疊的宗地關係。前海管理局相關部門為此組織了一支技術力量進行專門研究，從技術上為新的多維管理需求提供支撐。包括開發了地籍管理工具，可從地下空間模型中檢索三維地籍實體並轉化為地籍單元，提取複雜實體的各個界址面進行界址點標註；輸出三維基地實體詳細的幾何信息表格，準確地表達地籍實體的權屬界址信息；為三維宗地實體記載屬性等。
運用三維地籍手段探 求土地立體化管理模式
運用三維地籍手段來探求土地立體化管理模式，是前海在土地管理方面進行的又一個重大探索和有效嘗試。三維地籍，即在地籍概念中引入三維產權（空間產權）的地籍，以解決立體化開發帶來的權屬空間複雜的佈局管理問題。目前，國內對三維地籍的研究甚至應用，主要停留在土地空間產權的界定及定義，以及三維地籍管理技術上的探索，前海管理局大膽把三維地籍的管理思路和技術方法納入整個土地規劃審批開發建設管理的整個生命週期中，提出了整套立體化管理框架的實用實施方案，不僅實現了從傳統“二維”管理模式向“三維”管理模式的轉變，也實現了三維地籍在管理應用方面由“點”到“面”的突破，從而完成了土地的立體化管理升級。
三維地籍從理念到技術的引入，不僅為前海複雜空間的協同規劃、設計、建設與運營管理等一攬子工程提供了技術支撐，同時也促進了前海管理局的管理者對相關法規政策、管理機制等進行創新性再思考。據悉，前海管理局目前已將研究制定符合前海發展特點的一整套土地立體化管理政策納入制度建設體系。
數字前海
截至2016年12月底，前海共引入騰訊控股、弘毅投資、恆昌科技、中英人壽、中糧資本、周大福中國區總部、新世界發展中國區總部、香港上海匯豐銀行南方總部等15個重大總部項目。
2013年6月至今，規劃面積僅14.9平方公里的前海在開發與建設的過程中，前海深港合作區註冊企業實現增加值2014.22億元，國地兩稅合計完成稅收收入410億元。
2013年6月~2016年12月底，前海合作區以各種方式供應土地28宗，土地面積69.08萬平方米，建築面積495.21萬平方米，成交額697.66億元，其中50%的用地面向港企出讓。
3年來，前海已供應的28宗土地全部實現當年出讓當年開發，目前已封頂項目2個，在建項目18個，無一例閒置。
前海深港合作區發展大事記
2010年8月26日，國務院批覆《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，標誌著前海深港現代服務業合作區正式成立，總面積14.9平方公里。
2012年6月，前海納入深圳土地管理制度改革綜合試點範疇，同年國務院提出支持前海開發開放的22條先行政策，前海被視為特區中的“特區”。
2012年12月7日，習近平總書記在黨的十八大後離京視察第一站就到前海，對前海開發開放作出重要指示。
2013年6月，深圳市政府批覆《前海深港現代服務業合作區綜合規劃》，隨後， 22個單元規劃陸續編制。
2014年12月，經中央批准，前海深港合作區納入中國(廣東)自由貿易試驗區，總面積28.2平方公里。
文章轉自《中國國土資源報》4月26日第4版
作者：葉紅玲
