作为国家改革试验的前沿窗口，
位于深圳特区的前海深港现代服务业合作区与前海蛇口自贸片区，
承担着“一带一路”战略支点、深港深度合作、创新产业引领和城市科学发展转型等重要使命。
创新
是这里成为特区中的“特区”的源动力
也是其完成重要使命的
重要支撑力与生长力
特别是土地管理制度的
改革、探索与创新
对于前海这个特区中“特区”的快速成长与优化发展发挥了重要的推动作用
2013年6月，前海正式开始规划与初建工作时，除了国家给予的政策空间，其拥有的最宝贵的资源，就是土地。作为制度创新、深港合作、新城建设、产业集聚的空间载体的基础，土地对于刚刚起步的前海，意义之重大自是不言而喻。
土地二次开发的困局如何解？
然而当时的前海却面临着土地二次开发的困局：深港合作区成立前已累计出让约780公顷土地，占总用地面积的52%，其中大多为协议出让，且以物流、仓储、工业、基础设施等功能为主。合作区成立以后，如何通过土地供给侧结构性改革，结合前海总体建设规划与产业发展规划的新理念，以科学、稳定、合理的土地供应方式有效引导建设用地需求，促进产业、土地和空间资源的合理配置，实现土地与产业的有机结合？
近4年来，通过土地制度改革和土地管理方式创新，前海管理局以成功的探索，在实践中解答了这一重大的命题。
[探索之一]多元供给模式，构建差别化土地供应体系
作为土地制度改革综合试点地区，前海在土地管理制度改革方面做出了一系列大胆探索。其中，首要的就是探索多元供地模式，构建差别化的土地供应体系。
其一，实行差别化的土地供应方式。
结合区域综合规划目标、土地的规划建设功能和产业发展需求，进一步创新和完善土地供应模式，按步骤、有节奏、分批次实施了挂牌出让、拍卖出让、作价出资、招标出让、土地租赁、临时使用等多样化的土地供应方式。其中，适宜、适时、适量地采取了土地作价出资、土地租赁等差别化供应方式，作为传统土地招拍挂方式的有效补充。作价出资即借助局属平台企业向市场提供产业用房，既有利于防止土地恶性竞价导致的产业挤出效应，也能为扩大深港现代服务业产业合作的覆盖面，为前海战略目标的落地提供多层次的载体保障。
招拍挂的出让方式中，金融、现代物流、信息服务和其他专业服务等产业项目用地、专门面向香港企业出让的用地、其他设定产业发展要求的用地，以及非财政投资的设定公益性或准公益性要求的用地，主要采用挂牌方式出让; 不设定产业发展要求的用地，优先以拍卖、招标等方式出让，其产业用房以售为主，市场化租售价格。
前海还创造性地采用“梯级土地开发模式”，将土地开发分为0级、0.5级、1级、1.5级、2级共5个等级。1级是城市基础设施建设，形成城市后续建设运营的结构骨架。2级即商业、办公、服务配套、居住等地产开发项目和城市建设等。1.5级开发属于前海创新“梯级开发模式”中的第4层级，把以前的“排队式”开发升级为“齿轮式”开发。1.5级土地开发建设模式，即通过租赁或短期土地租用，进行过渡建筑建设，在短期内形成产业聚集、吸引人气，也为将来的二级开发做好充分预热准备，拉动区域土地价值，实现政府、社会和企业的多方共赢。根据基础设施建设情况和土地开发时序，通过短期租赁或引入具备定制开发能力的优质社会资本，建设可移动、可生长的建筑和设施，在建设过程中展现前海未来形象，挖掘土地价值，形成滚动开发。租期届满时，地上建筑将无偿移交给政府或按照政府要求由开发主体自行拆除。
2014年，由前海控股公司与万科合作建成的第一个1.5级开发项目——企业公馆开放，成为前海的形象展示窗口，也成功凝聚起前海实体产业生态圈；
2014年底，前海深港青年创新创业梦工场投入运作，梦工场现已集聚深港优质初创企业200余家；
2015年底，前海控股公司与香港周大福企业、新世界联合打造的前海周大福全球商品购物中心已成为前海的国际化名片，实现了深港合作商业模式的新突破，探索出了港资企业拓展内地市场的新模式；
2016年9月，前海控股公司自主打造的全球最大模块化装配式办公建筑前海深港创新中心，已成为港交所等持牌金融机构、国际智库组织和深港创新机构的入驻平台……
上述项目均为1.5级土地开发模式下的“建设产品”，其预期目标的初步实现一定程度上展现了1.5级开发模式的创新成果。
其二，探索土地交易新机制，完善出让条件。
包括实行有条件的“带设计方案”“带管理方案”出让，目前以“带设计方案”+“带基坑开挖”的方式拍卖出让4宗产业用地；通过设置一定的准入条件、优化竞价方式等多种途径，进一步细化产业项目合理需求，严格控制规模，避免恶性竞争，有效降低产业入驻和发展成本；探索由企业配建物业作为前海局吸引产业、调控物业供需的手段。土地出让中要求用地单位配建一定比例的经营性物业，筹措一定规模的创新型产业用房和人才公寓，以租为主，向部分特定对象进行合理价位租售。用于支持创新金融、法律、会计、税务、咨询等中小型企业和专业服务机构以及科技服务、文化创意等服务业发展；设置差别化的物业销售条件，提高产业用房自用比例，防范借发展产业为名行房地产开发之实的投机投资。
其三，建立了较为规范的土地管理改革创新的政策与制度。
前海管理局在国家、广东省以及深圳市的一系列相关法律制度规定的原则指导下，结合土地制度改革试点原则和精神，制定了《前海深港现代服务业合作区土地管理改革创新要点》《前海深港现代服务业合作区土地供应管理暂行办法》《深圳市前海深港现代服务业合作区土地使用权招标拍卖挂牌出让若干规定（试行）》等相关规定，建立了较为完整的关于土地供应方式特别是土地作价出资工作的操作程序和相关要求，保障了差别化土地供应方式在制度的管理下规范运行，从而促进了前海土地市场合理有序发展。
其四，创新了土地资源资产资本运作的机制。
常规招拍挂方式有利于在短期内筹集区域开发建设资金，但不利于区域长期发展资源的积累。将部分土地资源以作价出资的方式注入局属平台，有利于前海统筹短期开发建设和深港合作发展的资源需求，将前海资源转为长期发展所需的资产和资本，为深港乃至粤港长期融合发展提供可持续的资源保障。同时，也有利于加快构建政策性产业集聚平台，发展前海深港合作的政策优势，促进企业进一步集聚创新；有利于政府制定更有针对性的监管政策和多样化的扶持措施，打造可持续发展的产业生态环境。此外，使用土地作价出资的方式，可以通过市场化机制运作来有效体现政府的产业发展意图，增强政府管理者对于前海土地市场和资金市场的调控力和影响力，避免过度市场化对脆弱的创新型产业产生挤出效应。
[探索之二]地上地下空中“融为一体”，土地集约高效利用
高效开发地上地下空间，通过土地立体化利用，来拓展用地空间，从而达到高水平节约集约利用土地资源的效果，是前海的一大特色。在这方面，前海的探索主要体现在以下两方面：
其一，地上地下立体空间规划统筹。
前海在规划编制方面。就构建了地上地下以及空中的三维立体规划体系，将先进的理念和技术手段相结合，实现土地的节约集约和综合高效利用，前海深港合作区地上开发规模2600万平方米，地下空间开发规模600万平方米，地下地上融为一体，实现多功能复合利用。以前海综合交通枢纽为例，其“站城一体”的开发理念将大型综合交通枢纽与超大型上盖城市综合体连为一体，其中枢纽功能主要位于地下，包括交通大厅、口岸设施等功能；上盖综合体主要包含办公、商业、酒店、公寓等功能，枢纽与物业在地下高度融合，实现无缝衔接，迄今国内外罕有先例。
其二，功能布局复合紧凑。
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一是建立密集发达的地下轨道交通系统，规划建设“轨道上的前海”，轨道交通系统规划12条线路，设车站36座，轨道站点密度2.25个/平方千米，站点周边500米半径覆盖率超过85%，高峰小时出行分担率达到90%；
二是建立了互联互通的立体步行网络系统。依托地铁车站及其周边地块地下空间开发，构建地下步行网络系统24.9公里，服务就业人口的84%，服务居住人口的63%，形成互联互通的地下空间。与地面步行道路、二层空中连廊共同形成立体步行系统。
三是建立高效便捷的立体车行组织系统。规划将前海临海大道地下道路建设成全长约3公里的多点进出城市地下道路，为前海枢纽和重点建设片区提供快速到发服务。同时，依托临海大道地下道路，在桂湾、前湾片区构建地下车库联络道，形成“地下道路-联络道-车库”的逐级分流地下交通系统，实现高强度开发区域的交通快速集散、转换；
四是建立起多元复合的立体公共服务设施。
五是建立绿色低碳的地下市政基础设施，如规划建设地下综合管廊9.2公里，电力隧道11.98公里，同时，建设国内最大区域集中供冷系统群。前海合作区将在商业建筑最多的12个单元内规划建设9个区域集中供冷项目，供冷服务面积达到2000万平方米，由此将形成目前国内设计规模最大的区域供冷系统。区域供冷系统与单体建筑分散采用空调冷源相比，每年将节省1.03亿度电，减少标煤6万吨，减低二氧化碳排放16万吨，降低装机容量20%~30%。
在前海，这样的高效集约利用土地的事例，还有很多，很多……
[探索之三]一体化单元开发，新思路与新实践
前海综合规划提出土地利用将采用以都市综合体为主的单元开发模式，每个单元由若干街坊组成，鼓励集中开发、功能混合、空间复合。在空间上形成布局形式多样、方便可达的城市开放空间。其中地下空间将呈网络化布局，与地面功能衔接。这就形成了前海独特的一体化单元开发模式。
实行一体化单元开发模式，是前海管理局所作的又一个新的探索。总思路仍然是以土地的节约集约利用为导向，以实现便捷、高效、有品质的生产生活方式为目标，将前海整个区域规划为22个单元，每个单元都有一个主导功能，一个单元实际上是一个“产城融合”的小城区，实现500米内地铁、公园以及各种基础设施齐全，并形成自己的发展特色。总开发规模为780万平方米（不含地下道路及轨道设施），分为综合功能区和一般功能区。这样就形成了前海公共空间、地下空间、地上连廊有机整体的规划布局。
围绕这一规划理念与发展思路而进行的土地一体化开发利用，就是通对一定范围内的地块和道路、广场、绿地等用地的地上、地下空间进行统一规划、统一设计、统一建设、统一管理，从而构建整体最优的系统方案，在提高土地利用效率的同时，提高城市的整体品质。
前海的立体化公共空间中地下空间的开发占据了前海将近1/3的土地面积，有的区域纵深开发深度还很大，使作为一个整体的立体化公共空间的开发建设很容易碎片化，因此公共空间一体化设计与实施是比较好的途径与思路，比如地下基坑和相关配套基础设施等的一体化建设，而这项工作的实施主体不可能是某一个市场主体完全承担得了的，而必须把这种一体化立体开发纳入熟地的范畴，由政府投资委托统一建设。前海土地资源紧缺，倡导土地混合高效利用，实施都市综合体开发模式，建设互联互通、均衡多元的立体城市空间,探索一体化开发模式，是前海管理局做出的最佳选择。
19单元03街坊的开发就是典型一例。该街坊地块按照单元一体化开发模式整体推进并取得阶段性成效，成为前海实现单元开发综合效益最大化的典范。其做法主要：
一是地块内各项目方案设计进行统筹管理
优化整合用地功能，做到地下空间一体化（消防和人防设计统一考虑）、街坊整体形象一体化、公共连廊设计及施工一体化、街坊景观一体化等，确保公共配套和建筑业态科学布置、和谐统一，实现地块内建筑群整体色彩、形态、组合协调美观。同时，在前海交易广场项目的设计过程中，前海控股在方案设计阶段将办公、商业、酒店、公寓功能与文化广场、地下室公共交通、区域冷站、公交车站、地面公共绿地等公共空间有机结合，一体化设计，布局灵活多样的空间环境，组织便利舒适的交通系统，实现了于8万平方米土地上打造“微型城市”的设计概念。
二是统筹施工，协调建设时序
将单元地块内各家建设主体统一协调，避免各地块在功能上产生冲突、在工程上相互影响，综合效益和建设效率最大化。如：对基坑开挖进行统一，让多个重点项目同时进行，大幅缩短了工期；统筹施工，保障了街坊塔群布置方案的统一性，协调了街坊大基坑内各地块公共运输通道，确保了外围水、电、通讯、排污各接口的畅通等。
三是统筹运营，实现地块价值
一方面，营造“地下空间统一管理、统一运营”为目标，打造地下空间整体化人行、车行系统，同时依靠地下空间整体设计、整体开发，实现开发成本最优化。另一方面，公共空间以营造“多层次、富于趣味的全天候城市活力空间”为主旨，打造立体复合、尺度宜人的一体化公共空间，实现了公共空间价值最大化。
进行单元一体化开发，为实现“站城一体化”的发展奠定了基础。
[探索之四]引入三维地籍，推动土地精细化立体化管理
新的规划理念和特点，对前海的土地规划、开发、建设以及运营管理等一整套生命周期管理模式提出了新的要求。如：前海的空间开发鼓励集中开发、功能混合、空间复合，对于传统的土地管理与开发模式来说，从适用政策到技术手段都意味着一种新的挑战。
一方面
功能混合、空间复合代表一个空间内可存在多种用途的用地，集中开发说明虽然存在多个主体空间，但不能采取分头设计、独立建设、各自为战的碎片化开发模式，而必须要进行整体化设计、一体化建设的协同开发模式。如一个街坊的开发，由于公共空间和出让空间及市场主体的空间都实现了高度融合，当公共空间内出现了市场主体的经营性空间时，一体化开发背后的资金支持便出现了政策性问题——政府投资开发的土地空间能不能用作商业用途？公用和私用空间一体化开发的资金如何实现高度融合？
另一方面
由于前海建立的是立体化规划体系，有些局部区域同时包含轨道、站点、综合交通枢纽、地下商用、地下交通以及地下市政设施等多个空间，主体众多，公共空间和私用空间相互嵌套咬合，不同的空间类型又由不同专业的实施主体负责建设，各设计主体之间、设计主体与政府主管部门之间，都需要一个高效的沟通机制和技术体系支撑。
土地的立体化开发
土地空间用途多样，也促使土地的审批出让由整体的单元复合空间出让转化为分宗立体化出让，各部分的产权关系、建设成本等需要合理划分，既要保证每个独立权利人的产权空间，同时也要保证公共空间的建设与利益。
土地的立体化开发，使得常规的土地开发利用管理模式已不能有效解决前海在实际土地管理业务中遇到的众多问题。前海桂湾片区听海大道正下方的地下空间利用就是一个较有代表性的多维空间利用实例。该区域范围地面以下为前海湾站大型交通枢纽，作为区域地下步行系统的一部分，衔接东西两侧开发地块与地铁，同时满足上部市政管线埋设需求和下部地铁车站和隧道的穿越要求，与地下空间同期建设的还包括市政综合管廊、雨水箱涵、污水干管等市政设施，平面及竖向空间均十分复杂。空间的交错复杂性决定了不同层次的分布和利用状况不尽相同，需要依据不同权利进行产权空间划分。传统的二维地籍难以准确反映空间权利重叠的宗地关系。前海管理局相关部门为此组织了一支技术力量进行专门研究，从技术上为新的多维管理需求提供支撑。包括开发了地籍管理工具，可从地下空间模型中检索三维地籍实体并转化为地籍单元，提取复杂实体的各个界址面进行界址点标注；输出三维基地实体详细的几何信息表格，准确地表达地籍实体的权属界址信息；为三维宗地实体记载属性等。
运用三维地籍手段探 求土地立体化管理模式
运用三维地籍手段来探求土地立体化管理模式，是前海在土地管理方面进行的又一个重大探索和有效尝试。三维地籍，即在地籍概念中引入三维产权（空间产权）的地籍，以解决立体化开发带来的权属空间复杂的布局管理问题。目前，国内对三维地籍的研究甚至应用，主要停留在土地空间产权的界定及定义，以及三维地籍管理技术上的探索，前海管理局大胆把三维地籍的管理思路和技术方法纳入整个土地规划审批开发建设管理的整个生命周期中，提出了整套立体化管理框架的实用实施方案，不仅实现了从传统“二维”管理模式向“三维”管理模式的转变，也实现了三维地籍在管理应用方面由“点”到“面”的突破，从而完成了土地的立体化管理升级。
三维地籍从理念到技术的引入，不仅为前海复杂空间的协同规划、设计、建设与运营管理等一揽子工程提供了技术支撑，同时也促进了前海管理局的管理者对相关法规政策、管理机制等进行创新性再思考。据悉，前海管理局目前已将研究制定符合前海发展特点的一整套土地立体化管理政策纳入制度建设体系。
数字前海
截至2016年12月底，前海共引入腾讯控股、弘毅投资、恒昌科技、中英人寿、中粮资本、周大福中国区总部、新世界发展中国区总部、香港上海汇丰银行南方总部等15个重大总部项目。
2013年6月至今，规划面积仅14.9平方公里的前海在开发与建设的过程中，前海深港合作区注册企业实现增加值2014.22亿元，国地两税合计完成税收收入410亿元。
2013年6月~2016年12月底，前海合作区以各种方式供应土地28宗，土地面积69.08万平方米，建筑面积495.21万平方米，成交额697.66亿元，其中50%的用地面向港企出让。
3年来，前海已供应的28宗土地全部实现当年出让当年开发，目前已封顶项目2个，在建项目18个，无一例闲置。
前海深港合作区发展大事记
2010年8月26日，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，标志着前海深港现代服务业合作区正式成立，总面积14.9平方公里。
2012年6月，前海纳入深圳土地管理制度改革综合试点范畴，同年国务院提出支持前海开发开放的22条先行政策，前海被视为特区中的“特区”。
2012年12月7日，习近平总书记在党的十八大后离京视察第一站就到前海，对前海开发开放作出重要指示。
2013年6月，深圳市政府批复《前海深港现代服务业合作区综合规划》，随后， 22个单元规划陆续编制。
2014年12月，经中央批准，前海深港合作区纳入中国(广东)自由贸易试验区，总面积28.2平方公里。
文章转自《中国国土资源报》4月26日第4版
作者：叶红玲
