光山縣檢察院聯合縣自然資源局對毀壞土地修復情況進行驗收
辦案人員用無人機對毀壞土地現場進行拍照
辦案人員送達檢察建議
人間四月芳菲始，又是桃紅柳綠時。柳絮飛落，杜鵑夜啼，牡丹吐蕊，櫻桃紅熟，漫山遍野花香四溢，整個村落，都沉浸在一份淡淡的香氣中。在一處新平整的土地上，田邊的小渠裡水光清亮，幾位村民正在用水灌溉。
“因為沒水，這片荒山棄耕多年，現在平整了，挖了水塘和溝渠，又變成了良田，如今油菜花開，真是滿目金黃，一方春色。”4月10日，記者趕到河南省光山縣弦山街道辦事處楊墩村採訪檢察建議整改落實情況，遇到該村小學教師老楊，他高興地這樣說。
頁岩磚廠非法取土
老楊指著不遠處告訴記者，這裡曾是40多畝荒山荒坡，這些年因非法取土而被挖得坑坑窪窪，每天機器轟鳴，塵土飛揚，周圍群眾苦不堪言，是光山縣檢察院通過公益訴訟監督，才讓這滿目瘡痍的荒山變成金色良田。
事情還得從2019年7月說起。光山縣檢察院公益訴訟辦案檢察官在光山縣弦山街道辦事處楊墩村開展調查走訪時，發現一處大型非法取土現場，三個約3米高的小荒山基本被挖平了，兩臺挖掘機還在作業，挖出的土立即被小貨車拉走了。
當時正值酷暑，為了不打草驚蛇，辦案檢察官頂著烈日，步行繞著挖土現場進行查看，初步估計，被挖面積有三十餘畝，地面到處散落著土塊，一條機耕路被壓得崎嶇不平，呈現一片荒原景象，與旁邊綠油油的稻田形成了鮮明對比。
隨著調查深入進行，辦案檢察官發現，這起非法取土行為，是弦山街道辦事處一家頁岩磚廠所為，從2016年開始，該磚廠在未經縣級以上人民政府批准，未取得合法有效用地手續的情況下，擅自簽訂協議，佔用楊墩村上崗新莊和劉灣村民組40畝荒坡地取土燒磚。
辦案檢察官還查明，該磚廠所用的原料是頁岩（一種山體上自然風化的物質）、煤灰和黏土，而該磚廠所用的黏土主要來源周邊土地平整或開荒取土。辦案檢察官認為，黏土是一種礦產資源，是國家財產，非法採礦是應該受到打擊的違法行為。
隨後，辦案檢察官趕到該縣礦管辦調查取證，經過與礦管辦工作人員深入研討，幫助其查找有關法律法規，最終，該礦管辦釐清了職責職能，認識到非法取土也是一種非法採礦行為。
為確定開採黏土的礦產價值，2019年7月17日，光山縣檢察院向縣礦管辦出具了《委託鑑定函》，啟動了立案調查程序。
對於走訪調查發現的問題，2019年9月12日，光山縣檢察院向該縣礦管辦發出檢察建議，要求對該磚廠非法採礦行為進行處罰；同時也向該縣自然資源局發出檢察建議，要求督促行為人進行土地復墾。
接到檢察建議後，光山縣礦管辦委託省自然資源廳指定的河南省國土資源科學研究院對非法採礦的方量進行了鑑定。2019年11月13日，經過鑑定，最終認定該磚廠非法開採區面積為31161平方米，非法開採礦產品數量為61602.4立方米。
針對這個鑑定結果，光山縣礦管辦委託該縣物價認定部門出具了價格認定報告，認定造成礦產資源破壞價值人民幣5.7萬餘元。因未達到非法採礦罪的犯罪標準，光山縣礦管辦對該磚廠非法取土的違法所得予以沒收，並對其行政處罰。
與此同時，光山縣自然資源局及時行動，督促該磚廠進行復墾，要求其修建水塘和溝渠，對破壞的田間路進行恢復，達到能耕種、通機耕路的條件。
在進行復墾的過程中，光山縣檢察院多次深入現場進行監督，經過平整和填土等復墾工作，回填的土壤達到了種植條件，已全部種上了油菜，等第二年生土變成熟土就可以種水稻了。
以修路為名毀壞山林
“楊墩新貌得益於我院圍繞頁岩磚廠非法取土行為開展的持續近兩年的公益訴訟專項監督活動，而這次專項監督活動還要從一封舉報信說起。”光山縣檢察院黨組書記、代檢察長楊炳輝介紹說，2018年11月，該院接到文殊鄉李扶村20名村民聯合署名的實名舉報信，反映該村村民方某以修路為名目，私自開山取土，毀壞了山地和林木。
據群眾舉報來看，這裡本來是一處山清水秀的好去處，但原有的出山土路是一條羊腸小道。2018年9月，李扶村村民方某為拓寬到其家的道路和搬遷一個小山丘上的羊圈，便聯繫文殊鄉一頁岩磚廠，雙方協議由這個磚廠聯繫機械並出機械費，挖山的土無償給磚廠使用。
辦案檢察官隨後趕到現場，沿著崎嶇的山路，在一處群山環繞、人跡罕至的小山丘上，看到約有足球場大小的山頭被挖空，原有的松樹被連根拔起，地上全部是碎砂石和土塊。
原來，該磚廠分兩次將建有羊圈的小山包挖平一大半，通往方某家的道路兩邊山體被挖平，致使原有3米的道路拓寬到6米左右，破壞面積近8畝。辦案檢察官當場進行了制止，要求現場施工車輛撤離，才保住了另一半小山丘。
在進一步走訪調查中得知，這片山林是方某從村委會承包的，這裡就住有他們一戶人家，種植有苗木花卉，開挖一個池塘用來養魚。據後期測量計算，這個頁岩磚廠共挖了400車土，大概有400方左右，挖的土製了1000多垛磚，每垛200塊左右，每垛現在市場價為65元，投入機械費用不到2萬元。
辦案檢察官認為，方某不花錢就把路拓寬了，而磚廠也有了生產原料，這好像是一個十分划算的交易。但山體被損毀，這筆生態賬又該算到誰的頭上呢？
為確定被毀壞土地的面積，2018年11月26日，光山縣檢察院委託縣土地規劃測繪隊出具了《土地測繪定界技術報告書》，經測繪，毀壞的林地為9.2畝。因該塊土地的性質是林地，光山縣檢察院針對發現的問題，11月30日，向該縣林業局發出檢察建議，要求對毀壞林地的行為進行處罰，並開展復墾等修復工作。與此同時，光山縣檢察院認為方某毀壞林地的行為可能構成犯罪，將線索移送光山縣森林公安機關介入偵查。
光山縣森林公安局委託鑑定機構進行鑑定，在對原有山路面積進行準確界定後，將該部分予以扣除，被毀壞林地面積為8.7畝，達不到非法佔用農用地罪的立案標準，則由光山縣林業局對方某進行了行政處罰。在公安機關偵查過程中，方某也認識到了自己的錯誤，積極繳納了行政處罰罰款2萬元，並在毀壞的林地上種上了杉樹、銀杏、茶葉。
“在調查該案時，我們發現像這樣的頁岩磚廠全縣還有十幾家，均經省發改委批准，辦理有環評手續，建有脫硫塔等環保設施，經過省市環保驗收後開始生產。”辦案檢察官王驚雷說，但在生產工藝上，如果不添加黏土就缺乏黏性，不能成磚，那麼土從哪裡來，是否合法？
圍繞這一問題，光山縣檢察院以點帶面，自2018年11月開始，對全縣頁岩磚廠存在非法取土行為開展了公益訴訟專項監督活動，先後走訪了10個鄉鎮的14個頁岩磚廠，排查是否有公益訴訟線索。
公益訴訟專項監督有成效
果不其然，2019年4月，辦案人員發現該縣北向店鄉高山村一帶有一處大面積取土現場。該處地面被挖得坑坑窪窪，從周圍地形能判斷出這裡原本是一處丘陵地帶，大約有4米高的土山被一點點蠶食，形成了總面積有50餘畝的取土現場。
經深入調查得知，自2013年以來，該縣羅陳鄉一頁岩磚廠因燒磚需要，在未辦理任何佔地手續的情況下私自與北向店鄉高山村山東灣村民組簽訂為期3年的用地協議，將位於光馬路南側的一塊高約3米、面積29.48畝的崗地平整為良田，並輔以修路、挖塘等基礎設施工作，按每畝2300元給予補償，該土地規劃性質為自然保留地，俗稱荒坡地。
2017年年底，該磚廠又如法炮製，與北向店鄉代灣村吳灣村民組簽訂用地協議，將上述地塊北側的一塊20.45畝崗地平整為田地並修路挖塘，每畝給2300元的補償費，該地塊土地規劃性質為林地。這兩塊平整土地所產生的土都無償歸磚廠使用。
經過調查還發現，早在2013年7月，該磚廠就因擅自佔用羅陳鄉張樓村後張組荒草地和林地共7825平方米取土製磚，被光山縣國土資源局進行行政處罰3.9萬餘元，在縣自然資源局的監督下，還對被毀壞的土地進行了復墾，種上了水稻。
光山縣檢察院認為，該磚廠對非法佔用土地的違法後果是明知的，但屢次再犯，以為和村民組簽訂了補償合同就可以逃脫法律制裁。在其挖土過程中，北向店鄉國土資源管理所和光山縣國土資源局執法監察大隊，多次對違法取土行為進行了制止，要求對破壞的地塊進行復耕，但未對上述土地違法行為進行立案調查，磚廠亦未對破壞的地塊進行復耕，監管部門明顯存在失職。
2019年5月10日，光山縣檢察院委託縣土地規劃測繪隊對現場進行了測繪，經測繪，該磚廠在北向店鄉高山村山東灣村民組取土的土地面積為35.3畝，在北向店鄉代灣村吳灣村民組取土的林地面積為21.85畝。
針對發現的問題，光山縣檢察院區分不同地類，分別向縣自然資源局和林業局發出檢察建議，要求其立即制止非法佔用土地行為，進行行政處罰，並開展土地復墾工作。
接到檢察建議後，光山縣自然資源局和林業局都非常重視，光山縣自然資源局依法對該磚廠進行了行政處罰，並監督磚廠對兩塊土地進行復墾，修建了水塘和溝渠，達到土地種植條件。而光山縣林業局經過調查，認為可能構成犯罪，將線索移交光山縣森林公安局。2019年6月11日，光山縣森林公安局以涉嫌非法佔用農用地罪對該磚廠負責人進行立案查處。
據統計，通過這次專項監督活動，該縣頁岩磚廠非法取土的情況得到了有效遏制，先後有百畝荒山荒坡被改造為了良田。同時，辦案檢察官還結合辦案主動送法到各個頁岩磚廠，宣講了非法佔用土地取土的危害性和法律後果，引導其合法合理地取得黏土資源，依法經營漸成習慣。
案後說法
（河南省光山縣人民檢察院黨組書記、代檢察長 楊炳輝）
頁岩磚廠挖山取土類違法佔用農用地的行為，因為不是將農用地改變為建設用地，行為人普遍沒有佔用土地需辦理用地手續的概念，行政執法部門也不重視，發現後也沒有進入行政處罰程序，只進行口頭制止，因此造成非法佔用農用地一直持續，最長的已持續6年。同時，頁岩磚廠挖山取土一般是與村民組私自簽訂了協議，給予了補償，村民組對荒山改造成耕地也比較支持，造成該類違法行為不僅面廣，且發現線索較難。我院在兩年時間內，圍繞全縣頁岩磚廠周邊開展深入的步行走訪，提高了發現線索的能力。
非法佔用農用地領域公益訴訟案件，在實踐辦案過程中，因土地類型和監管部門的不同，牽涉到多部法律法規，如何準確適用是個難點。在公益訴訟還處於探索期，相關行政法規繁雜的情況下，準確判斷不同行政機關的職責，全面實現公益訴訟成效，準確發出檢察建議尤為必要。
發出檢察建議後，還要切實加強跟蹤督查。在開展土地修復過程中，如何因地制宜、達到最佳的修復效果，沒有一個明確的判斷標準。檢察機關在對修復土地驗收中，應該在尊重行政機關實際修復效果的前提下，以臨近生態環境為參考，進行綜合判斷。如對林地一般應復植補綠達到生態協調的目的。對自然保留地而言，原始狀況一般是荒草地、荒坡地，因缺乏水源而棄耕，在復墾時一定要配套水利設施。既要區分不同的土地性質及原貌，也要考慮如何提升土地利用效果問題。
來源：檢察日報
