2020年4月14日，美国总统特朗普在白宫新冠肺炎疫情简报会上以世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）抗击疫情不力为由，表示暂停向其提供资金支持。罔顾新冠肺炎疫情下的国际合作，美国此举令世界哗然。
世卫组织经费来源
世卫组织的规划预算资金来源于评定会费和自愿捐款两个途径，其中评定会费是世卫组织会员国交纳的会费。近年来，评定会费占规划预算百分比有所减少，不到组织资金总额的四分之一，但仍然是世卫组织资金的一个重要来源。
评定会费由世界卫生大会根据会员国的财富和人口状况计算评定。美国2016—2017、2018—2019以及2020—2021几个财年的摊款比额占评定会费总额的22%，相对比较稳定。以2020年为例，美国应交的评定会费为1.16亿美元。然而，世卫组织网站显示，“美国拖欠了2019年全年及2020年大部分会费，截至2020年3月31日，美国仍然拖欠约合2.02亿美元的会费”。
近年来，自愿捐款占到世卫组织筹资总额的四分之三以上，是世卫组织非常重要的资金来源，但具有不稳定性。根据世卫组织网站公布的数据，美国是世卫组织近年来规划预算中自愿捐助最大的供资方，2017年自愿捐款数额达4.01亿美元，占当年所有会员国规划预算自愿捐款总额的38.52%，相当于当年规划预算自愿捐款总额的19%。然而，2018年美国在规划预算中的自愿捐款数额减少为2.81亿美元，占当年所有会员国规划预算自愿捐助总额的24.12%，相当于当年规划预算自愿捐助总额的12.53%。由于世卫组织仍未公布2019年规划预算的自愿捐款明细，所以美国是否捐助不得而知。虽然美国近年来规划预算中的自愿捐款数额呈下降趋势，但其可能仍是世卫组织规划预算自愿捐款最大的供资方。
在全球合力抗击新冠肺炎疫情的当下，美国停止向世卫组织交纳会费和提供资助，看似在惩罚世卫组织，实则给抗击疫情的国际合作带来消极影响。
“断供”对美国的影响
为了使世卫组织能实施经批准的规划预算，所有会员国应在会费所涉年度的1月1日之前交纳会费。根据《世界卫生组织法》第7条的规定，如果在世界卫生大会开幕时，某一会员国欠交会费数额达到或超过其前两个整年应交会费额，世界卫生大会将暂时中止该会员国在大会的表决权。比如索马里就曾因为连年内战，拖欠世卫组织会费，导致其表决权一度被中止，经其承诺交纳将来的会费以及在2018年之后的20年间分期补齐拖欠的会费，世界卫生大会才决定恢复索马里的表决权。
美国如果停止交纳会费使得拖欠款项达到其前两个整年应交会费总额，同样在世界卫生大会的表决权将会被中止，但并不会导致其会员地位的丧失，除非美国主动退出世卫组织。因此如果美国想要恢复在世卫组织的表决权，迟早需要补齐评定会费。诚然，在自愿捐助的问题上美国并没有任何国际法上的义务，当然可以率性地停止对世卫组织的自愿捐款。然而，此举真的不会对美国有任何不利影响吗？
事实上，美国在卫生领域与世卫组织合作密切、相辅相成。作为世卫组织最大的供资方，美国在“全球卫生方面的领导力”得到了世卫组织的公开认证。全球800多个世卫组织合作中心（collaborating centers）有十分之一设在美国。仅美国疾病预防控制中心（CDC）就有21个世卫组织合作中心，比如CDC的全球卫生保护部门是世卫组织的全球公共信息学合作中心、生物安全与生物安保合作中心及国际卫生法规合作中心。此外，美国国立卫生研究院卫生与人类服务部门是世卫组织的全球癌症控制、健康与环境合作中心。美国著名的学术机构包括波士顿大学、哥伦比亚大学、约翰·霍普金斯大学、国家癌症研究所、纽约大学、圣裘德儿童研究医院和耶鲁大学，也都被指定为世卫组织合作中心。
世卫组织通过合作中心确保其全球卫生工作科学有效进行，被指定为世卫组织合作中心的机构可以据此提高知名度和认可度，获得与其他国际知名机构合作的机会，以及从世卫组织筹资伙伴获得更多资源的机会。虽然世卫组织合作中心大多数情况下依赖自身机构的财务支持，但在世卫组织有资金可用并已指定用于某项目的的情况下，也可以获得世卫组织的经费资助。
因此，美国停止提供资金给世卫组织，必然会使得世卫组织的部分工作无法顺利开展，从而影响到美国国内的卫生领域工作及科学研究。长此以往，如果美国继续欠缴会费、停止资金资助甚至再次“退群”，势必会削弱美国在全球卫生领域的领导力和软实力。
美国与世卫组织争端何去何从
特朗普给出“断供”世卫组织的理由为，世卫组织“处置失当和隐瞒病毒扩散真相”，显然美国和世卫组织对此有不同的理解。《世界卫生组织法》并没有明确规定缔约国与世卫组织之间发生争端应如何处理。但根据该法第76条，世卫组织可就其主管事项的法律问题请求国际法院发表咨询意见。2005年《国际卫生条例》更加适用于解决由突发公共卫生事件应对措施引起的争议。值得注意的是，该条例的出台不仅仅是针对公共卫生风险，预防、抵御和控制疾病的传播，还要避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰。美国与世卫组织之争即在防控疾病传播和避免对国际交通造成不必要干扰的平衡点上产生了分歧。该条例第56条就缔约国与世卫组织之间有关本条例的解释或适用发生争端时，给美国提供了一条救济途径，即提交世界卫生大会审议。
无论是2009年甲型H1N1流感还是2020年新冠肺炎疫情，对于世卫组织发布“大流行”预警的时机引起部分国家的争议，世卫组织及各国在未来化解分歧时应将关注点聚焦于如何进一步明确“全球大流行”预警的标准，完善国际突发公共卫生事件的应对措施，从而为人类命运共同体抵御风险、保驾护航。
（作者系西南政法大学讲师、海洋与自然资源法研究所秘书长）
来源：中国社会科学网 作者：何琴
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