作者简介
于庆丰
北京市怀柔区人民政府区委副书记、区政府副区长、代理区长
于海波
北京市怀柔区人民政府区委常委、区政府副区长
马哲军
北京市规划和自然资源委员会怀柔分局党组书记、局长
张朝晖
北京市城市规划设计研究院总体规划所副所长、教授级高级工程师
杨春
北京市城市规划设计研究院总体规划所高级工程师
摘要
怀柔作为北京生态涵养区的重要组成部分，生态环境品质卓越，以科技创新、国际交往、文化引领为核心的功能体系特色突出，是体现绿色创新发展的示范性窗口。《怀柔分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》落实新时期首都城市战略定位赋予怀柔的重要使命，紧紧抓住建设科学城的重大历史机遇，积极实践以绿色创新为引领的高质量发展之路，融合生态涵养、科技创新、会议休闲、影视文化等功能要素，实现城乡融合、高质量发展的实施路径。本文系统介绍了怀柔分区规划编制的核心思路与主要特点，以期对生态涵养地区的规划编制与研究提供借鉴与启示。
关键词
怀柔 分区规划 生态文明 生态涵养区 绿色创新发展
引言
《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《总体规划》）提出构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，其中，“一区”是指生态涵养区，总面积约占全市的68%，是首都城市空间布局的重要压轴，作为保障首都可持续发展的关键区域，在国际一流的和谐宜居之都建设中发挥着极其重要的作用，是贯彻落实习近平总书记生态文明思想的重要体现。
怀柔区作为生态涵养区的重要组成部分，《怀柔分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》（以下简称《怀柔分区规划》）的编制工作，着眼于新的历史时期首都发展的新要求、新期待，紧紧围绕服务保障首都功能这一主线，严格落实生态涵养区的定位要求，坚持将保障首都生态安全作为主要任务，以最高标准、最严要求、最好质量守护绿水青山；服务保障“四个中心”首都功能和国际一流的和谐宜居之都建设，探索将生态价值转化为区域发展优势，积极实践以绿色创新为引领的高质量发展之路，努力在生态文明建设中走在前列、树立标杆，成为环境品质卓越、城乡和谐共荣的绿色发展示范。怀柔分区规划立足怀柔区的资源禀赋与发展条件，紧扣新时期首都城市战略定位赋予怀柔的重要使命，对北京新总规确定的目标、定位、任务进行深化落实，聚焦关键问题，创新理念路径，成为新时期指导全区发展的纲领性文件。
工作组织与编制思路
强化技术支撑，以高效有力的工作组织推进规划编制
自2017年底起，按照全市统一部署，怀柔区启动编制怀柔分区规划，按照“政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策”的原则，由区委、区政府成立工作专班，区规划自然资源分局具体承担组织工作，市规划院作为规划编制单位，通过建立和实施高效的工作组织机制，保障编制工作有序推进。为提升规划编制的科学性和针对性，设立二十余项专题研究和专项规划，重点加强了生态保护、土地利用与用途管控、文化传承、公共服务、全域旅游、美丽乡村、减量实施等方面的研究工作，保证编制质量。同时，由于怀柔科学城、雁栖湖国际会都两个市级重点功能区的规划也在市级部门统筹组织下同步开展，《怀柔分区规划》在编制过程中也重点加强了与两个市级重点功能区相关规划的内容衔接，保障了各级各类规划在目标方向上的协调统一。
聚焦关键问题，明确规划编制的价值导向和工作着力点
厘清思路，聚焦重点。《怀柔分区规划》紧紧围绕落实《总体规划》目标定位和规模管控要求，深入评估分析怀柔发展过程中面临的主要问题与动因，一方面突出生态涵养的功能定位和保障首都功能的总体要求，将怀柔科学城、雁栖湖国际会都、中国影都三大功能区建设，作为引领怀柔绿色创新发展的重要机遇。另一方面针对长期制约怀柔山区发展、老城区更新改造等重大问题进行系统研究，做好“大帐”统筹、细化“小账”分解，为下一层级规划编制提供扎实准确的上位支撑。《怀柔分区规划》始终坚持区域总体统筹、形成一张蓝图的思路，加强全域全类型国土空间管控，统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，调整优化国土空间保护和开发利用格局，确保城市发展的系统性和整体性，实现区级层面“多规合一”。
区域特征与发展禀赋
怀柔区位于北京市东北部，与中心城区距离约50公里，北与河北省丰宁、滦平、赤城三县相接，全区行政辖区总面积约2122.8平方公里，是全市面积第二大区（图1）。怀柔山区面积约占89%，全区生态资源优势突出，生态环境综合指数位列全市首位（图2），2015年被评为国家级生态保护与建设示范区。位于燕山脚下的怀柔，北枕长城文化带，底蕴深厚，山水秀美，既是多元文化交流融合之地，也是文化产业蓬勃发展的重要区域（图3）。
图1 怀柔区在全市的空间位置示意图
图2 2016年各区生态环境状况指数
资料来源：2016北京市环境状况公报
图3 怀柔高品质的山水环境
自2005年怀柔新城起步建设以来，怀柔区始终将生态立区作为各项工作的根本前提，在守护好绿水青山、推动全区生态品质不断提升的同时，将区域生态价值积极转化为绿色发展的内生活力，聚焦国际交往、科技创新、影视文化三个方向承接首都功能，围绕怀柔科学城、雁栖湖国际会都和中国（怀柔）影视产业示范区，以承接建设综合性国家科学中心，承办APEC会议、两届一带一路国际合作高峰论坛、北京国际电影节永久落户等重大项目和重大活动为代表，高层次区域职能日益凸显，怀柔已经从昔日的北京远郊新城向特色突出、职能显著的生态涵养型新城转变，成为绿色创新发展的示范性窗口（图4）。
图4 怀柔新城发展定位的演变历程示意
新时期新定位新机遇给怀柔未来的发展带来更大挑战，对照国家重大战略和首都高质量发展要求，怀柔仍然存在发展基础相对薄弱，城乡发展尚不均衡等阶段性问题，亟待进一步凝聚共识、聚焦突破，坚持问题导向与目标导向相统一，探索形成更加有效的规划响应策略与更加明确的发展路径方向。
任务聚焦与规划响应
深化落实《总体规划》，按照全市关于分区规划的相关技术要求，《怀柔分区规划》对全区发展目标和发展规模、“三生空间”统筹布局、文化传承与风貌营建以及城乡统筹发展等相关内容进行了系统研究，在多规合一基础上，形成了覆盖全域的一张蓝图，建立了要素完备的空间数据库，制定了一套引导近远期发展的关键性指标体系。在完成全市统一工作基础上，怀柔分区规划充分融合了生态涵养区的目标定位与发展特点，面向怀柔自身发展的阶段性问题以及面对减量要求之下的任务和挑战，有针对性地提出发展目标和规划响应，妥善协调好城与乡、山区与平原、新城与重点功能区之间的发展关系，发挥好规划刚性管控和战略引领的双重作用。
落实生态涵养区功能定位，构建主线突出的融合发展新格局
《怀柔分区规划》将保障首都生态安全作为核心任务，坚持生态立区根本方向，全面落实生态涵养区功能定位，提出以最高标准、最严要求、最好质量守护绿水青山的规划要求，并在扎实做好生态保护基础上，提出立足首都“四个中心”城市战略定位，坚持走绿色创新发展之路，高标准建设雁栖湖国际会都，服务保障国家顶层国际交往和全流程主场外交活动，秉持“怀柔就是科学城、科学城就是怀柔”发展思路，加快构建以怀柔科学城为统领，生态涵养、科技创新、会议休闲、影视文化融合发展的新格局。
以此为指导，《怀柔分区规划》明确了发展目标，到2035年，建成绿色创新引领、城乡和谐共荣的生态文明示范区，科技创新、国际交往及文化发展水平持续提升，基本形成生态环境优越、人文魅力彰显、人居环境一流的国际化宜居活力新城。成为与国家战略需要相匹配的世界级原始创新承载区，服务国家顶层国际交往的核心承载区，彰显文化软实力、具有重要国际影响力的影视文化创新引领区，城乡共同繁荣、国际化服务完善的高品质宜业宜居示范区。到2050年，全面建成国际一流的生态宜居城市典范，成为具有全球重要影响力的科学中心、国际会都、中国影都，成为富裕文明、安定和谐、充满活力的幸福美丽现代化新城。
保障安全稳固、高质量的生态空间，展现林海起伏、碧波叠翠的生态底色
优化区域生态保护格局，通过统筹山水林田湖草全生态要素，在巩固全市生态安全格局的基础上，构建符合怀柔实际的生态保护分区，按照深山、浅山、平原，区域、廊道、节点的类别，差异化提出生态修复、生态保育和生态建设要求，做好养山、保水、营林、富田，扩大提升生态环境容量与生态服务质量，使全区蓝绿空间占比保持在93%以上（图5）。加强生态控制区、限制建设区减量治理，将建设用地的减量提质与生态空间的持续扩大紧密关联，扩大绿色生态空间。
图5 怀柔区两线三区规划图
严格执行水源地保护和管控要求，营造源清流洁、水清岸绿的水系环境。提升森林品质，构建林水相映、林路相依、林城相彰的森林城市。平原地区是全区生产生活的主要承载区域，也是生态环境建设的重点地区，怀柔分区规划提出构建“两环、三心、七水、四廊”的绿色空间体系，在城市组团之间依托大尺度连片绿色空间，营造类型丰富、森林郁闭度高的森林游憩公园环；在城市组团内部规划综合性公园、社区公园、小微绿地等城市绿色空间。同时，坚持区域视角，从更大空间范围内构建稳固的生态安全格局，加强跨区生态保护治理协作和共同管控，协同建设首都生态安全屏障。
统筹怀柔新城与怀柔科学城发展关系，建设与科学共同成长的城市
生态涵养区的新城主要承担保障区域生态安全、带动本地城镇化、反哺山区民生服务的多重艰巨任务，同时，怀柔新城是服务保障全国科技创新中心与文化中心功能建设的重要承载区，是保障山区生态涵养功能、引领带动城乡绿色创新发展的关键节点，建好新城对于全区高质量发展意义重大。《怀柔分区规划》强化怀柔新城在引领全区绿色发展中的核心带动作用，通过完善功能布局优化和资源要素配置，着力提高新城发展水平和综合服务能力，充分发挥新城在统筹区域生态保护与经济社会发展中的重要作用。在此基础上，秉持“怀柔就是科学城、科学城就是怀柔”发展思路，重点统筹好怀柔新城与怀柔科学城、雁栖湖国际会都的发展关系，聚焦国际交往、科技创新和文化引领三大核心功能，构建怀柔新城与怀柔科学城、雁栖湖国际会都交融发展，尖端创新要素集聚活跃、国际化人文特色浓厚、城市综合功能完善的城市中心地区（图6）。
图6 怀柔区空间结构示意图
优化功能布局、提升服务水平是保持新城健康有序发展的关键。《怀柔分区规划》针对怀柔新城的实际特点，一方面聚焦前沿创新构建科技创新生态体系，依托怀柔科学城，紧密围绕装置平台辐射学科领域和衍生产业方向，在新城东部布局原始创新及科技服务功能板块，西部布局影视文化及创新服务功能板块，支撑打造从基础研究、应用研究、技术开发、成果转化到高精尖产业发展的完整创新链（图7）；另一方面，构建“科学之城”的公共服务体系，以吸引人才、留住人才为目标，将存量盘活与植入科学创新功能、提升城市公共服务相联动，构建层次多元、全时支撑的公共服务设施体系，打造富有吸引力和归属感的智慧家园。
图7 怀柔新城功能板块和空间布局示意图
为有效解决新城现状东西发展不均衡问题，并前瞻性地避免科学城快速发展而带来的老城区衰落问题，规划提出以新促老、新老融合的发展要求，建立统筹实施机制，将老城区更新改造与功能区建设联动实施，高标准、高质量建设重点功能区，带动新老城区空间、功能、社会服务深度融合，实现新城人口、产业、居住、服务均衡发展。
统筹城镇和乡村、平原和山区，构建城乡融合发展的总体格局。
怀柔山区面积广袤，既是全区的生态屏障，也是山区居民赖以生存的家园，但在交通条件制约和严格的生态保护要求下，山区与平原长期以来存在着发展不均衡问题。《怀柔分区规划》针对山区发展的实际问题，从提升民生服务保障水平和激发山区乡镇内生活力两方面入手，着力弥合山区与平原、城与乡之间的发展差距，推动形成城乡融合发展的格局，促进实现城镇繁荣、乡村振兴。
在民生保障方面，构建覆盖城乡的区、镇乡（街道）、村（社区）三级公共服务体系，针对怀柔山区面积大、村庄分布散的特点，重点加强山区基层公共服务设施建设，提升民生保障服务水平（图8）。完善山区对外联系干线公路通道建设，依托既有路网骨架规划两条山区南北通道，改善山区居民出行条件，提升旅游服务和综合防灾能力。
图8 怀柔区覆盖城乡的公共服务配置体系示意图
在激发山区乡镇发展活力方面，探索具有怀柔特色的乡村振兴道路。以生态建设为支撑，以农民增收为落脚点，以美丽乡村建设为突破口，依托长城文化、山水环境、民俗文化等特色要素，促进生态农业、旅游服务与美丽乡村建设相互促进、特色发展。大力培育农游结合的特色产业，全力打造都市现代化休闲农业示范区。同时在生态建设过程中积极培育就业机会，引导山区居民从事绿化造林、林木养护等工作，实现稳定就业、持续增收。
促进历史文化传承与现代文化繁荣，展现独具魅力的山水城市特色
怀柔拥有得天独厚的山水资源和深厚的历史文化底蕴，是多元文化交融荟萃之地，也是无限风光眷顾之所。《怀柔分区规划》无比珍惜怀柔的自然禀赋和历史积淀，通过深入挖掘地域文化资源，创新传承方法，强化风貌塑造，进一步彰显怀柔燕山古韵、怀水碧流、长城风骨、国际风尚的城市特色（图9）。
图9 燕山古韵、怀水碧流、长城风骨、国际风尚的城市特色
通过构建全面覆盖、更加完善的区域历史文化保护体系，为有序推动各级各类历史文化资源保护工作提供依据。《怀柔分区规划》首次明确了怀柔区一个重点、八个方面的历史文化保护体系，以长城文化带（怀柔段）为重点，丰富文化保护内涵，不断强化红螺寺历史文化景区、清怀柔县御道沿线等文化遗产保护。同时，依托科技创新、国际交往和文化中心首都功能建设，培育多元文化体系，打造高质量科学文化设施和学术殿堂，发展对外文化交流，培育高品质艺术文化氛围，彰显活力多彩的现代文化魅力。
在做好历史文脉赓续的同时，结合不同区域的功能定位，将怀柔全区划分为科学活力风貌区、国际交往风貌区、影视文化风貌区、生态宜居风貌区、绿色田园风貌区、浅山长城风貌区、满乡森林风貌区等七类风貌区，突出怀柔山水格局与功能特色，构建风格显著、品质一流的整体城市风貌。通过城市设计强化城市风貌营建也是新时期规划工作的重要创新点，《怀柔分区规划》按照全市城市设计分级引导要求，划定雁栖湖国际会都、怀柔科学城科学聚核区、雁栖滨水活力带等城市设计重点地区（图10），按照南高北低、逢水跌落、望山避让的总体原则，严格控制建筑基准高度，着力保护连绵优美的山峦背景，维护舒缓宜人的空间尺度，形成“湖光映峰影、七水润田园，雁水联多核、两环拥绿洲”的新城总体景观格局。
图10 城市设计重点地区示意图
结语
分区规划作为区级层面的总体规划，是对《总体规划》的细化分解和具体落实，在全市规划体系中具有承上启下的重要作用。同时，作为国土空间规划新要求下区级层面多规合一的一次重要探索，分区规划在推动全域国土空间管控、实践减量发展、捋清市区级规划事权与管理体制机制等方面进行了广泛而有益的创新。《怀柔分区规划》全面践行绿水青山就是金山银山的发展理念，严格落实生态涵养区的定位要求，紧紧围绕服务保障首都功能，明确功能定位与发展目标，有效传导了《总体规划》的价值导向；同时，尊重城市发展规律，以生态承载能力为硬约束，框定总量、限定容量、做优增量、提高质量，在减量提质新要求下，坚持以人民为中心，从实际出发，面向未来前瞻布局、聚焦问题妥善处理，为推动怀柔全区实现绿色创新高质量发展提供有力支撑，在新时期致力于谱写建设国际一流的和谐宜居之都的怀柔篇章。
感谢北京市城市规划设计研究院朱东、李明扬，北京市城规技术服务中心王善梅对怀柔分区规划与本文的支持。
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第6期。
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微信编辑：陈嫡
