新中國成立以來，我國的政府機構改革可以分為兩個階段。改革開放之前，我國政府機構改革主要是根據政治形勢的發展進行不定期的、適時的調整。改革開放以來，經濟快速發展，社會結構急劇變化，對政府的組織結構與運行程序提出新的要求。因此，國家大約每5年進行一次政府機構改革，形成了較為穩定的改革週期，以求適應經濟社會發展的需要。1982年至今，我國共進行了8次政府機構改革，大致可分為三個階段：1982年、1988年為機構精簡階段，1993年、1998年和2003年是職能轉變階段，而2008年、2013年和2018年是職責強化階段。其中，2018年的機構改革以黨和國家的整體機構改革樣態呈現，具有更加廣泛的意義。改革開放以來的政府機構改革從單純對政府機構數量和人員的精簡，逐步發展到政府職能轉變與政府職責體系建設層面，形成政府機構改革與政府現代化發展的有效聯動。在新時代中國特色社會主義發展的大背景下，我國政府機構改革在繼承之前改革經驗的基礎上，呈現出職責化、協同化、整合化和規範化的演進趨勢，對今後我國政府機構改革實踐發展具有重要影響。
職責化：政府職責成為機構改革的核心導向
早在2008年大部門體制改革時，國家就在精簡機構數量和人員編制、轉變政府職能的基礎上，開始嘗試將機構改革引入“職責”導向的軌道。大部門體制改革在一定程度上就是嘗試以政府職責為基點，整合職責相同或相近的機構，形成更加高效的行政管理體制。2013年對大部門體制改革進行鞏固，深化了改革的職責導向。2018年則是在明確具體職責的基礎上實現政府機構的整體性改革，凸顯了政府職責在機構改革中的導向性作用。從政府機構改革的演進來看，職責化已經成為未來我國政府機構改革的核心導向和主要趨勢。
政府機構改革的職責化趨勢主要體現為，政府的功能性和職責性逐步明晰，並在機構設置與改革中發揮現實作用。現代政府職能可以分為政府功能和政府職責，其中政府功能主要是解決政府“應該做什麼”的問題，如經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護等，是政府職能的具化體現。同時，政府功能具有一定的宏觀性，與國家職能存在一定的重合性。而政府職責主要是明確政府中的事務“應該由誰來做”和責任“應該由誰承擔”的問題。政府機構是政府職能的主要履行者，其根據政府職能進行分類設置。
隨著經濟社會不斷髮展，政府的行政事務不斷細化，原有的職能已經無法有效滿足政府機構改革的現實需要。所以，政府機構必然需要尋求新的改革導向來推動其適時演進。政府職責能夠在經濟社會事務日益複雜的情況下，立足於中微觀層面，明確各類事務的執行主體、監督主體、行政程序等，有效實現政府機構改革的“精準性”，實現機構體系優化，在提高行政效率的同時降低行政成本。因此，政府職責必然是未來我國政府機構改革發展的核心導向，職責化也成為新時代政府機構改革的主要趨勢之一。
協同化：黨政機構的協同性逐步增強
2018年機構改革是一次立足於黨和國家頂層視角展開的綜合性改革，政府機構改革是其中的重要部分。從黨和國家機構改革的現實情況，結合新時代中國特色社會主義行政體制的發展要求來看，未來我國政府機構將不會再進行“獨立”改革，而是逐步與黨的機構改革協同，實現黨政機構改革與調整的協同化。
黨政機構改革的協同性，並非是“黨政分工”或“黨政一體”的問題，而是黨的機構功能與政府機構功能整合協同的問題。從機構改革的角度來看，黨的機構和政府機構兩塊“牌子”一般都是分開的。同時，黨的機構和政府機構在組織類型和組織目標上也具有差異性。黨的機構主要負責領導、決策、部署，進行全局性或頂層性的路線、方針、政策制定，縱覽全局，協調各方。政府機構則主要負責執行黨的決策，通過行政方式貫徹落實黨的路線、方針、政策，實現行政管理目標，提供公共服務等。綜合而言，政府機構雖然和黨的機構職責上有“分工”，但從根本上而言，政府機構是在黨的領導下展開工作的。
隨著新時代中國特色社會主義的發展，黨的全面領導不斷加強，為了更好實現政府對經濟社會事務管理職責的履行，需要通過新的機構改革來增強黨政機構的協同性。在未來的機構改革中，黨的機構和政府機構依然會是兩塊“牌子”，但功能上卻會逐步“融合”，形成功能對應、職責對口的機構設置模式。一方面，功能和職責相近或相對應的機構可以考慮逐步合併設立或合署辦公，加強黨的領導，提高政府效率，並在一定程度上減少人員編制。另一方面，協同黨政機構中的幹部崗位設置，形成黨委（黨組）和行政融合的趨勢，加強黨政“一元二體”的運行機制，實現黨政機構的良性協同。黨政機構協同是新時代中國特色社會主義背景下機構改革的重要趨勢。
整合化：政府機構“大部門化”穩步推進
進入新時代，在推進國家治理現代化和構建政府職責體系的現實要求下，基於已有大部門體制改革經驗，探索以職責整合為切入點的政府機構“大部門化”改革已經成為政府機構改革的重要趨勢。政府機構“大部門化”實際上就是在大部門體制的既定理念及框架內，結合新時代中國特色社會主義行政體制發展的要求，從政府機構設置與運行等更深層次的內部機制出發，基於政府職責體系來建設更加合理、高效、現代化的中國特色政府“大部門”。政府機構的“大部門化”，本質上是政府機構改革整合化趨勢的體現。
2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，標誌著政府機構“大部門化”啟動。2018年3月，十一屆全國人大一次會議批准《國務院機構改革方案》，使政府機構“大部門化”進入具體實施階段。通過這次改革，以職能轉變為核心的大部門體制逐步開始向以強化政府職責為核心的“大部門化”轉變。政府機構“大部門化”的特點是在大部門體制框架中，依據職責將原來並不屬於同一職能範疇的機構進行整合，或依據職責將原有大部門機構進行拆分，不依照原有職能劃分而重組為新的職責化“大部門”。如將原分屬不同職能的“旅遊”和“文化”進行機構整合就是“大部門化”的一種體現。
整合化改革的具體內容包括多個方面，如政府職責體系的建設與優化、政府機構大部門體制框架的調整、大部門內設機構的職責整合、政府機構設置的“職責同構”問題化解等。通過分析、總結，政府機構“大部門化”的改革趨勢大致可以歸納為科學界定職責、優化組織結構、整合內部機構、協調橫向部門關係、理順縱向機構關係和總體規劃與分層實施六個方面，這也是政府機構“大部門化”改革的核心要點與實施規範。
規範化：政府機構“條塊”關係進一步理順
“條塊”關係是我國政府間關係的主要呈現形式，而具體推動這種形式產生與發展的則是政府機構在不同向度上的設置。政府機構“條塊”關係規範化實際就是將政府職責依據垂直管理和屬地管理的特徵，在不同層級政府間進行重新組合，形成科學合理的職責協調性。基於政府職責的協調可以有效推進政府機構“條塊”關係的規範化，形成分工明確、配合得當、各司其職的良好運作機制。
政府機構的“條塊”關係規範化，一般通過理順垂直管理機構與地方政府職能部門在行政過程中相互作用的關係實現。垂直管理機構和地方政府職能部門都具有各自的職責，這是其存在與運行的基礎要素。但是在現實的行政過程中，兩者的職責會出現交叉，很多具體的行政事務需要兩者合作處理，因此就需要理順關係，通過協調來實現兩者關係規範化及運行優化。政府機構“條塊”關係的規範化就是要在明確縱橫兩個向度不同機構職責的基礎上，結合政府運行機制和具體行政事務，將政府機構的“條塊”關係進行合理協調，通過形成合力推動行政事務的落實與政府發展。政府機構各“條塊”除了實現規範化的協同之外，還需要通過監督和服務來實現對協同的保障和拓展。
（本文系國家語委科研項目“‘政治詞語’在新時代青年話語體系中的影響及正確解讀研究”（WT135-41）、江蘇省社科基金項目“國家治理現代化視閾下政府間縱向關係研究”（19ZZD002）階段性成果）
（作者單位：南京師範大學全國民政政策理論研究基地）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報 作者：邱實
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