營商環境是影響企業等市場主體從事經營活動的各類體制性因素和條件，而法律規則是其中最重要的因素。目前，法治化營商環境已成為各方廣泛認同的重要方向。然而，我國還處於營商環境法治建設的初級階段，關於法治化營商環境的許多基礎性理論問題並未達成共識。世界銀行的《營商環境報告》作為全球公認的“法治化營商環境建設”的理想範本，自2003年以來對全球190個國家和地區內部的營商環境監管質量進行了評估分析。其提出的營商環境便利度排名不僅為我們瞭解世界各國營商環境的法治化狀況提供了系統性依據，而且就營商環境所需要的法律規則提供了一個分析樣本，對我國開展法治化營商環境建設具有重要的參考價值。當然，不可否認的是，由於《營商環境報告》的評價指標在對法律法規進行量化的過程中存在著諸多爭議，在參考世行標準對我國相關法律進行修訂的時候，應當以客觀理性的態度，結合我國的實際情況，避免盲目照抄相關標準。
世行《營商環境報告》考察各經濟體的中小企業從設立到終結全過程所面臨的重要領域的監管法規。該報告是建立在一國經濟活動的開展以及經濟的增長受益於透明、明晰以及有效的法律規則之上的。這些法律規則主要包括關於促進商業主體之間的自由交易、保護產權、促進商業糾紛解決以及防止合同的一方當事人任性濫用其權利等。
具體來說，根據2020年的最新報告，目前該報告對“開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產”10個影響企業經營發展的指標進行全面評估，考察不同的指標是否有利於促進商業活動。同時，世行就上述10個指標對各經濟體的營商環境水平逐一排名，並提出了每個指標的最優做法，從而形成了法治化營商環境的世行標準。
上述每個指標的選取以及所涵蓋的具體法律規則，不僅有經濟理論以及實證研究的支撐，而且是在分析190個國家和地區的法治實踐及法律制度發展趨勢的基礎上逐步完善形成的。以其中的“保護少數投資者”指標為例，研究表明，為少數投資者提供更多的保護，有助於加強企業家對政府的信任、提高企業家拓展業務的信心，進而使企業更容易進行融資。因此，世行就設計了該指標，並將考察的內容集中於政策制定者如何減輕公司高管、董事和大股東利用其職位以犧牲公司和其他股東利益為代價來促進自身利益的風險方面。
從世行標準所包含的具體法律內容來看，世行營商環境的考察對象不僅包括具體的商事法律法規，而且包括立法、執法、司法等與法治建設相關的所有重要方面。具體來說，世行的營商環境標準所包含的法律因素可以歸納為以下幾個方面：第一，完善的法律體系。該法律體系是由透明、明晰以及功能健全的法律規則構成。世行標準尤其強調了強有力的產權保護、信息披露以及尊重當事人意思自治的法律規則對於創建良好的營商環境的重要性，這些在登記財產、保護少數投資者、獲得信貸、執行合同和辦理破產等指標中得到體現。第二，規範高效的行政監管體系。這主要是體現在精簡行政監管流程，以及從制度和程序上加強對行政權力運行的管控，以確保行政監管的穩定性和公開性。世行創設了開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力等指標來確保行政監管體系的高效運行。第三，公正高效的司法體系。世行尤其強調要完善糾紛解決機制。這在《營商環境報告》保護少數投資者、辦理破產等指標中有所體現。
世行標準為我國從立法、執法以及司法等三個方面開展營商環境的法治化建設提供了理想的分析樣本，然而《營商環境報告》自發布以來就備受國際學界的質疑。因此，我國在參考世行標準修訂法律制度時，需要對其侷限性有清晰的認識。
各界關於《營商環境報告》的爭議主要集中在以下方面：首先，《營商環境報告》的評估體系不能全面考察各國的營商環境狀況，而遺漏了營商環境所包含的一些重要的法律制度。世行僅考察了一國針對正規行業的有限責任公司的法律法規，其認為正規行業的有限責任公司才是一國創造就業和減少貧困的主要來源。然而，在許多發展中國家，經濟活動主要是在非正規行業進行的。我國所取得的舉世矚目的經濟發展成就實際上在很大程度上也得益於非正規行業的活躍發展。
其次，《營商環境報告》僅強調了營商環境中法律文本的重要性，而忽視了法律法規的實施。世行假設各國的企業主對相關的法律法規都是充分了解並且實施了的。但實際上，這些企業家可能並不瞭解其中的一些法律法規，而且也沒有遵守這些法律法規的規定，他們甚至可能會採取一些措施規避其中的某些法律法規。
再次，世行對於各指標及法律制度的確立並非建立在堅實的理論與實證研究基礎之上。雖然世行是在參考權威研究基礎上確立的具體指標以及法律制度，然而這些理論與實證的研究一般來說僅能證明某一具體法律制度與相關的經濟發展指標具有相關性，並不能證明兩者具有因果關係。同時，即便相關研究能夠得出因果關係的結論，在很多情況下，這也不能證明世行所確立的營商環境標準對某一國家來說就是最優的選擇。這主要是因為這些研究只能為一國的法律制度改革提供一個維度的視角，一國是否要採納相應的法律制度設置，還要考慮本國是否具備開展法律改革的相關資源，以及這一改革的實施是否有其他配套體制的支持等。
我國在開展法治化營商環境建設過程中借鑑世行的營商環境標準，應注意以下問題：首先，世行標準作為目前被全球各國廣泛認可的“法治化營商環境”的理想範本，可以作為我國法治化營商環境的重要參考，將其作為討論及開展相關法律制度改革的起點。其次，由於《營商環境報告》創建的營商環境指標自身的侷限性，我國應避免照搬照抄《營商環境報告》中所倡導的法律規制方式。在我國優化營商環境以及對相關法律進行修改的過程中，應當分析世行標準是否適合我國國情，我國是否具有采納相關立法模式或法律制度的立法資源。再次，僅僅對照世行的《營商環境報告》修改相關的法律制度並不能切實地改善我國的營商環境，在法律修改的基礎上，我國還應當完善相關的法律實施機制。最後，我國應當填補世行的營商環境標準所遺漏的重要法律制度，尤其是涉及非正規行業方面的法律制度。總之，我國應當在參考世行營商環境標準的基礎上，打造符合我國國情的營商環境法律體系，以更好地推進我國法治化營商環境建設。
（作者單位：中國人民大學公共管理學院）
- 來源：中國社會科學網-中國社會科學報
- 作者：寧子昂
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