新定位：专项规划
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，将“建立空间规划体系并监督实施”作为其主要职责之一。此项重大改革将发改委组织编制主体功能区规划的职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、国土资源部的土地利用总体规划编制职责等统一整合到自然资源部，结束了多年来“多规演义”、政出多门的历史，多个部门各自主导推动的“多规合一”试点工作也由此画上了句号，中国空间规划和空间治理走进了新时代。2018年8月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，设置国土空间规划局，其职能是：拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施；组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施；承担报国务院审批的地方国土空间规划的审核、报批工作，指导和审核涉及国土空间开发利用的国家重大专项规划；开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。
从国家机构改革的顶层设计看，空间规划最高层级称谓将定为国土空间规划。按照国家机构改革的目标和任务，自然资源部的一项重要使命是统一行使所有空间用途管制，建立空间规划体系并监督实施。如果保留现行的多个空间规划不变，而只是简单地纳入自然资源部统一管理，无疑不能改变“多规演义”的格局，这显然不符合国家机构改革的初衷。如果只是在城市规划等多个空间规划的上层增加一个国土空间规划，“多规”受国土空间规划指导，原有各个空间规划的管理模式不变，仍不可避免地受到多个空间规划的钳制，“多规演义”的格局依旧如故。事实上，在顶层设置国土空间规划，绝不仅仅是一个技术优化的问题，本质上是国家空间治理体系变革的制度投影，是事关生态文明建设、提升政府空间治理效能、保障空间高质量发展的重要改革举措。它必须定位于建立全国统一、相互衔接、分级管理、高效运转的空间规划体系。很显然，在这种新的背景下，城市规划只能成为国土空间规划之下的一个专项规划。城市作为人类追求高品质生活的主要聚居地，通过规划来设计并指导城市空间的和谐发展，以适应城市社会与经济发展的需要，是必要也是必需的。但在空间规划体系重构的背景下，城市规划就不能再沿用原有的认识论、思维方式、工作内容和工作程序，而是应该定位在专项规划的层面上，找准新治理体系下的城市空间规划生态位，重构新治理体系下的城市空间规划价值取向、结构功能和编制范式，比如可以城市建设专项规划作为其新的职能定位。
新功能：现代治理
空间规划是国家开展现代空间治理的重要平台和工具，构建统一有序的国家空间规划体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的目标和必然要求。国家空间规划体制的重大改革，应该从治国理政的高度来理解和认识空间规划“战略引领、刚性管控”的作用。
过往由于条块分割的管理体制、部门利益的扩张膨胀、集权分权的制度失衡、中央与地方的利益博弈，空间规划变得无序，规划调整成为常态，规划专权乱象随处可见，空间整体呈现碎片化格局，导致城乡建设和发展无序，城市蔓延、人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等空间病态滋生。规划是空间发展的龙头，是空间治理的依据，规划无序必然导致结构混乱、治理难行。因此，空间治理的当务之急是要解决长期以来多个空间规划叠床架屋、互相冲突的问题。根除多个规划的冲突是空间治理现代化的基本前提，而支持生态文明建设是当前国家空间治理的重点任务。在这种新的背景下，城市规划的功能定位应该服从和服务于现代空间治理，以往那种主要服务于地方项目的城市规划模式需要做根本性的改变。从现代空间治理的角度看，山水林田湖草是一个生命共同体，这些自然要素与城市共同组成的国土空间是一个不能被分割的完整系统。未来的城市地区空间规划，应该着眼和着力于现代空间治理，把城市置于山水林田湖草生命共同体的框架之下，进行城市地区的资源开发、资源保护和各类设施建设。这与传统独立成体系的城市规划，尤其是城市总体规划，是有根本不同的。在传统的城市规划框架下，基本上可以做到“我的城市我做主”；但在新的背景下，城市的性质、定位、规模、结构、边界、功能、战略等，可能将由国土空间规划“做主”。
