吉隆坡三日內，見證國際刑法的進步、倒退、與徘徊頭條網

2020-11-13 08:55:34 佚名

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以下內容除事實陳述外，觀點部分僅代表個人，與國際法促進中心及其他組織或個人無關。

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2019年4月10日至12日，非政府組織“國際刑事法院聯盟(Coalition for the International Criminal Court, CICC)”組織的“亞太區域行動方案會議(Asia-Pacific Strategy Meeting)”在吉隆坡召開。我和劉毅強主任作為國際法促進中心的代表，同時也是唯二的中國代表出席了本次會議，並試圖與來自亞太地區其他國家的同仁一道，討論國際刑法及國際刑事法院的未來進路。

“國際刑事法院聯盟”是與國際刑事法院本體有著緊密聯繫的非政府組織，主要任務是統合世界範圍內任何與國際刑事正義有相關目標的非政府組織，在與各國政府合作的基礎上多層次促進國際刑事法院在全球的工作推進。目前，包括國際法促進中心在內的、來自世界150多個國家和地區的逾三千家非政府組織，都已經與國際刑事法院聯盟建立了合作關係。

1烏龍

今年的“亞太區域行動方案會議”選擇在吉隆坡召開有特殊的意義。在今年3月，馬來西亞總理馬哈蒂爾突然宣佈：馬來西亞將加入《國際刑事法院羅馬規約》成為締約國，並向聯合國秘書處交存了加入申請。這無疑給本來締約國數量就低的亞太地區注入了一劑強心針，特別是在菲律賓在今年同期時間因拒絕配合國際刑事法院對其所謂“禁毒戰爭”中對平民的任意處決的初步調查、而執意退出締約國地位的背景之下。

然而就在會議正式召開的前一週的4月5日，最大的烏龍事件發生了：馬哈蒂爾宣佈馬來西亞國會決定不批准《羅馬規約》。在這裡需要說明的是，3月馬來西亞交存的加入申請並不意味著一經提交便立即生效，在這中間還有至少三個月的“冷靜期”。按照原計劃，馬來西亞在提交申請後仍需要通過其國會的進一步正式批准，才算完整地走完了程序、正式成為國際刑事法院的一員。馬哈蒂爾之後解釋稱，這一決定並非因為馬國與國際刑事法院有什麼矛盾，而是因為此前的決定遭到了其國內以柔佛王公為首的政治勢力激烈反對。為了國家內部政治局勢的穩定，不得不決定擱置加入國際刑事法院的方案。

按照原計劃，這場會議本應該是一場總結的大會，一場勝利的大會，一場鼓勵其他同志擼起袖子繼續加油幹、推動各自國家政府積極支持國際刑事法院工作的大會，就此徹底化為泡影。按照會議前一週由國際刑事法院聯盟公佈的會議日程，國際刑事法院權力機關——締約國大會主席權五坤法官也將在會議上做主題發言。但因為這一重大情勢變更，權法官不得不臨時取消行程。儘管本次會議的承辦方馬來西亞律師委員會憲法及人權分會主席Andrew Khoo反覆強調，因為最終的《羅馬規約》批准時限還沒有到，在這三個月中仍有可能出現其他轉機，理論上馬來西亞現階段是國際刑事法院的“某種特殊地位”的締約國。然而就目前形勢看，馬來西亞正式成為國際刑事法院締約國的可能性非常渺茫。

2亞太國家向何處去

無論馬來西亞的最終態度如何，爭取更多亞太國家與國際刑事法院進行合作依然是法院今後外交合作的一個重點工作方向。一個嚴峻的事實是：佔有世界人口近五分之三的亞太地區內，其加入國際刑事法院成為締約國的國家僅為16國，佔亞太國家總數的33%左右，遠遠低於世界其他地區的平均參與率64%. 五個聯合國安理會常任理事國中，俄羅斯、美國、中國均不是國際刑事法院的締約國，而更多沒有加入《羅馬規約》體系的區域代表性的國家也都集中在亞太地區，例如印度、巴基斯坦、泰國、印尼等等。

然而直接召集亞太各國政府代表討論如何讓更多國家加入國際刑事法院並不現實。因此，這次召開的亞太區域會議的意義就在於，先通過統合各國非政府組織的意見，看是否有可能通過民間渠道活動轉向至高層官方表態。本次會議共有十四個國家非政府組織、六個國際非政府組織、以及國際刑事法院本身的近四十餘名代表出席。各個組織主要工作涵蓋不限於國際刑法本身，也有專注於一般人權保護、性別犯罪、兒童權利、政府遊說等其他領域的組織。魯迅說，“能做事的做事，能發聲的發聲”，且看非政府組織是否能通過自身努力、在可預見的未來裡提升亞太國家在國際刑事正義領域的參與度。

由於參與本次會議的多數組織為新近才與國際刑事法院聯盟開始接觸的非政府組織，因此會議的主要討論內容也包括了對於國際刑事法院聯盟的基本運作機制、以及國際刑事法院外部合作方式的介紹。國際刑事法院書記處對外關係部負責人Christian Mahr在會議上表示，國際刑事法院高度重視與亞太國家的區域合作，並且歡迎各國政府或相關領域的民間組織與國際刑事法院直接取得聯繫，以進行更深入的諮詢和溝通。國際刑事法院聯盟項目主任Kirsten Meersschaert稱，聯盟為各個非政府組織提供了專屬的合作渠道，不僅可以為各個非政府組織的活動提供必要的智力支持，同時也可以幫助有關非政府組織加強與國際刑事法院的聯絡，或協助監督國際刑事法院的工作，或以聯盟名義出席每年年底在海牙或紐約舉辦的締約國大會。

除相關基本介紹外，部分締約國代表如日本、孟加拉、東帝汶介紹了本國批准的施行《羅馬規約》的有關情況；菲律賓、緬甸、孟加拉的代表闡述了國際刑事法院目前在本國的初步調查工作進展；包括中國在內的印度、巴基斯坦等非締約國代表則介紹了本國目前對於國際刑事法院的基本態度。

3對安理會五常否決權的限制

會議議程中列出了在在第三日下午會討論“如何限制安理會常任理事國否決權”的議題。但由於之前議程發言超時嚴重，在這一部分除了發放了一張工作文件，簡要介紹了目前哪些國家在這一議題上採支持態度以外，並沒有進行更深入的討論。

國際刑事法院不是聯合國的分支機關，與聯合國沒有隸屬關係。但在《羅馬規約》中對於法院管轄權的啟動問題上，卻規定聯合國安理會可以選擇將相關情勢提交給國際刑事法院進行調查。換言之，安理會與法院之間存在緊密的合作關係。

然而不得不說，安理會和法院的銜接並不十分順暢。在過去18年中，由安理會通過的向法院提交調查的情勢僅有蘇丹達爾富爾情勢、及利比亞情勢兩例。至於涉敘利亞、北朝等問題的動議則始終由於常任理事國否決權的存在而未能獲得通過。由此，有部分國家就主張，因為國際刑事法院已經是國際正義實現的最後一道底線了，而安理會依然在這個問題上阻礙相關程序的推進，特別是針對法院所管轄的國際罪行，所以有必要對安理會的常任理事國否決權做出限制。

4巴希爾

會議進行到第二日，忽然接到了蘇丹總統巴希爾下臺的消息，會場一時歡欣鼓舞。早在2009年，國際刑事法院就已以蘇丹達爾富爾地區存在種族滅絕及反人類罪行為由，向蘇丹總統巴希爾發佈了逮捕令。這也是第一個通過聯合國安理會向法院提交的案件。而長期以來，巴希爾過得悠然自得，完全無視國際刑事法院的追捕，也從未真正進入到自己的審判程序中。巴希爾的下臺，意味著將這個老大難角色移交至海牙進行審判的可能性大了一分。

根據逮捕令，各締約國有義務配合國際刑事法院，在巴希爾進入其本國領土時對其抓捕。事實情況是，在過去的幾年中，巴希爾依舊作為國家首腦出訪各國來去自如，甚至是到對其負有抓捕義務的締約國也毫無後顧之憂，例如肯尼亞、南非等。而這些締約國堅決拒絕執行法院的逮捕令，理由是外國元首來訪外交禮讓應當優先，以摔杯為號把人抓起來，這樣不好吧。這些國家的消極態度進一步渲染，甚至直接影響到非盟決定組織特別會議，以討論是否要動員所有非洲國家集體退出國際刑事法院，以對抗國際刑事法院動輒對國家首腦下逮捕令、對各國政治穩定產生的嚴重負面影響。而且非洲與歐洲同為國際刑事法院締約國數量最多的地區，一旦此動議達成，對法院無疑構成致命打擊，癱瘓解散僅是時間問題。

好在非盟的激烈討論最終不了了之，法院也大鬆了一口氣。但是法院與區域組織間的過節已經存在了，對於法院在過去十幾年來主要案件都集中在非洲這一現象，非盟至今頗有微詞，部分國家甚至稱法院是西方國家推行新殖民主義的工具，是純粹的“非洲刑事法院”。2016年在巴希爾訪問南非期間，南非總統祖魯甚至表示，如果法院依然堅持要南非逮捕巴希爾的話，南非將不惜退出國際刑事法院。彼時還有岡比亞、布隆迪兩國也在叫嚷退約，三國同時要退群，令法院面臨了巨大的外交壓力和輿論危機。雖然最後南非和岡比亞偃旗息鼓，然而退群的口子已經打開，布隆迪、菲律賓兩國先後從國際刑事法院締約國中除名。對於下一個退出的國家可能是誰，法院也是高度警惕。

2015年，巴希爾曾作為國賓被邀請至中國參加二戰勝利七十週年閱兵式。中國不是國際刑事法院締約國，自然沒有執行逮捕令的義務。但這對中國的國際形象多少會有負面影響。

歡欣鼓舞只持續了一天。在當日晚些時候，代表們在會議上又得知了新任軍政府拒絕將巴希爾移交至海牙的法院、而是要在本國內進行審判。巴希爾本人的命運，是否會像下一個卡扎菲，局勢依舊難以預測。

5阿富汗

會議召開前一週，除了馬來西亞臨時反水，還有美國宣佈撤銷國際刑事法院總檢察長法圖·本蘇達美國簽證的消息，以報復法院堅持調查美國在阿富汗戰爭罪行的決定。在會議期間，國際刑事法院的代表重申，美國的威脅不會動搖法院在阿富汗情勢上的立場。但是到了會議最後一天，打臉的壞消息傳來，法院預審分庭拒絕了檢察官辦公室的調查請求，並荒謬地認為“執行調查與實現正義的利益不符”。

2001年911事件後，美國以打擊基地組織及支持其的塔利班為由，對阿富汗塔利班政權進行了軍事打擊。阿富汗戰爭主要部分已於2002年3月結束，併成立了新的卡爾扎伊政府。2003年2月，阿富汗決定加入國際刑事法院成為締約國，同年5月正式生效。2007年，法院宣佈對阿富汗情勢展開初步調查。但是根據《羅馬規約》的規定，法院的管轄時效僅能從阿富汗正式加入法院時起算，也就是說，戰爭主體期間的罪行不包括在法院的管轄範圍內。

法院需要調查對象有三方：塔利班、卡爾扎伊政府、以及美軍及中情局人員。自《羅馬規約》談判期間，美國就堅持絕不可能讓任何本國人員被國際法庭審判。在這一立場之上，美國開始積極與其盟國簽署所謂的“第98條豁免協議(Article 98 US Bilateral Immunity Agreements)”，一言以蔽之，就是是否加入國際刑事法院成為締約國我美國不管，但你要把我的國民移交到海牙那可絕對不行。美國甚至還出臺了更激進的“入侵海牙法案(The American Service-Members' Protection Act)”，即如果豁免協議都沒能阻止美國國民被法院審判的話，那美軍將悍然從海牙斯舍弗寧根海灘登陸，直接殺進法院救人。

美軍及其情報人員在阿富汗對平民的殺害及酷刑行為幾乎是媒體的常駐話題了。在長達10年的“初步情勢調查”之後，法院檢察官辦公室終於在2017年申請預審分庭開啟全面調查，同時開始收集受害人證詞，這本來已是一個長得有些無理的期間了。然而預審分庭的決定將這好不容易才進入下一階段的調查一下打回原點，實現正義遙遙無期。

根據預審分庭的裁決，這一決定是因為“有關國家與法院的極度不合作，使法院的調查不符合正義的利益”。一時看不懂這句話沒關係，只要知道這個說理根本不符合邏輯就對了。國際刑事法院的建立就是為了懲治國際罪行的直接責任人，無論其官職與地位，以最大限度維護國際正義。如萊頓大學解陽博士在其評論中提出的，按照預審分庭的思路，這意味著主要國家只要一貫堅持反對法院的調查、像美國一樣不斷威脅法院給法院施壓，就能因為“極端不配合”而被法院跳過，那這個法院存在的意義在哪裡呢？法院所追求的正義又在哪裡呢？

在以往的案例中也出現過預審分庭不批准檢察官辦公室調查申請的情況，例如“科摩羅船隻案”。然而在當時的案件中，預審分庭只是建議檢察官辦公室對相關情勢進行補充調查，並沒有一棍子把事情敲死，再給情勢簡單粗暴地扣上一個“不符合正義利益”的帽子。預審分庭的荒唐決定，真真切切寒了同志們的心。

6法官適格問題

這一問題本來沒有列在會議議程中，但是日本代表在會議最末期突然提到這個問題，格外讓人在意。

在3月底，有消息稱Ntaganda案上訴庭法官、法院前副院長尾崎久仁子將在4月調任日本駐愛沙尼亞大使，引起了不少學界批評。按照法院法官守則，法官在任期間不得擔任其他職務，特別是可能影響其中立性的政治職務。然而法院內部其他法官官官相隱，似乎並沒有什麼反對的聲音，加上尾崎法官在任期間與其他同事相處並不愉快，法院內部的意見可能也是just let her go. 但這一人事變動畢竟威脅到了法院的權威性。

巧合或不是巧合，曾任眾議院議員的日本代表大冢在會議上問出了兩個問題：一、法官的選任標準應該是怎樣的，請聯盟給出說明參考意見；二、批評尾崎法官調任的原因是什麼。

針對第一個問題，日本自07年加入《羅馬規約》後已向法院選派了三名法官，其中07-09年任職的齋賀富美子（09年齋賀法官因突發疾病病逝於海牙）和任期為09-18年的尾崎久仁子法官並無法律背景，而是作為外交官曾經在聯合國人權委員會等機構代表日本；18年上任的赤根智子法官雖曾經擔任東京地方刑事檢察官，但並不十分了解國際法或國際刑法，以至於在到任後的一段時間都很難適應工作，甚至在阿富汗情勢的預審分庭上做出不批准調查的決定。日本政府似乎對於應該選任什麼樣的人去擔任法院法官並不十分確定，在這十二年間又不與法院或相關組織進行正式溝通，直到這次會議才委託其代表來詢問這個不知過了多少時效的問題。

針對第二個問題則更暴露出日本政府對國際刑事法院的不瞭解。雖然尾崎法官已於18年3月結束其任期，但是由於其本人負責的案件還未審結，因此還需要她繼續上庭參與審判，而不是很籠統地把所有案件直接丟給下一個繼任者。日本政府主觀認為那既然尾崎法官任期已到，將她調任至其他地方真是再正常不過了。但偌大一個外務省，竟無人去調查國際刑事法院內部的運作機制，反而是在收到大量批評之後，猶猶豫豫派人出來問到底是哪裡出了問題。無論尾崎法官還是日本政府，在這一問題上都嚴重失察。

7中國與國際刑事法院

在會議中我介紹了中國與國際刑事法院的關係。雖然中國不是國際刑事法院締約國，但並不意味著在相關工作領域毫無成就。

中國1945年參與了東京審判，是現代國際刑法的雛形締造者之一。1993年，當安理會決定創設前南斯拉夫特別問題刑事法庭時，中國投出了贊成票。而在1995年要創設盧旺達問題特別刑事法庭時，中國的選擇為棄權。而到了1998年《羅馬規約》進行表決時，中國投出了反對票。個人認為中國投票立場的轉變原因主要在於，中國逐漸意識到了建立特別刑事法庭或國際刑事法院會產生國家的主權減讓影響，且基於中國一貫不干涉他國主權的立場，需要對此類問題進行一定的意見保留，而不是單純地去迎合國際刑事法院的目標。

在每年年底召開的國際刑事法院締約國大會上，中國外交部依然會派出觀察團積極參與大會討論。在每年的發言中，中國政府都表示充分支持國際刑事正義理念，但是基於《羅馬規約》的一些條款規定，中國暫時持保留意見。在1998年的羅馬會議上，中國主要提出了五點反對意見，這些反對意見主要集中於法院的管轄權問題上，例如《規約》規定檢察官可自行發動調查可能構成對他國主權的干涉，以及法院主動行使全能會減弱安理會在相關事務中的決定權等。此外，基於一些現實問題的考量，以及與特定國家的關係，中國在可預見的未來內，不太可能直接參與國際刑事法院的工作。

我同時闡述了另外一種想法。毫無疑問如果中國能夠加入國際刑事法院，對整個國際刑事正義事業都是一劑強心針，並將極大帶動全球其他國家積極加入到這一偉大進程中來。但是，國際刑事正義的啟動也意味著，悲劇已經發生，我們需要這樣一個救助機制去彌補問題。中國在世界和平安全與穩定的貢獻不在於這個底線的維護，而在於最前端對沖突及災害國家的積極援助。當眾人在討論國際刑事法院的工作或者某個判決如何如何的時候，也應當意識到有更多的衝突和悲劇已經被中國這樣的國家從根源上提前消解了。中國不參與國際刑事法院，與其支持國際和平安全與穩定並不衝突。

此外，我們也看到中國學界及實務界對國際刑事正義依然抱有巨大的熱情。中國是國際刑事正義的獲益者，也在積極為這一事業的發展提供必要的智力支持。譬如由國際法促進中心主持的國際刑事法院模擬法庭中文賽，自2014年起，每年都有來自全國各地，包括港、澳、臺地區的學生、政府人員、法律實務人士積極參與其中，發展到今天，可以說是中國規模最大的模擬法庭比賽了。在推廣類似模擬法庭競賽的進程中，國際刑事正義的理念已經深入人心，讓所有參與者都深刻認識到和平、平等、正義的價值，我們的努力就是有意義的。