作者：蘭臺律師事務所 商事合規團隊 主筆：朱鍵龍
國有企業的認定與分類
日常生活中，我們常會聽到以下對話：
——“你在什麼單位上班啊？”
——“國企。”
在這一問一答之中，充滿著中國特色。首先，“單位”這個詞具有較強的行政色彩，主要包括機關、事業單位、國有企業等常被人稱為“金飯碗”“鐵飯碗”的機構。其次，國有企業在大多數人眼裡就代表著“有保障”，在私營企業出現之前，國有企業解決了我國大多數職工的就業問題。
隨著國有企業改革的不斷深入，過去我們習慣使用的“國營企業”或“國有企業”的內涵已經發生較大變化。除了國有獨資企業和國有獨資公司外，還出現了國有控股企業、國有參股企業以及其他經濟成分的各類企業。國家有關部門出於統計、登記、分析等方面的需要，對企業做了不同的分類，比如：按所有制性質分為國有企業、私營企業等；按照投資來源分為內資企業、外資企業等。當然，這些分類如何在法律上具體應用，亟需進行規範。
那麼，到底什麼樣的企業才真正是國有企業呢？
本文從國家有關部門出具的意見及現行法律規範出發，並結合實踐經驗，對國有企業的認定及分類進行具體介紹。
一、 國家有關部門對國有企業認定的相關意見
（一）國資委意見
截至目前，國資委並未就國有公司、企業的定義進行統一的具體規定。但近年來國資委發佈的一系列規範性文件，體現了其對“國有企業”界定的基本態度，即國資委主要以其對所出資企業的全資控股、絕對控股或連續多層級的絕對控股，作為認定所出資企業“國有”身份的基本標準。此外，國資委官網上對國有企業經濟運行情況統計的範圍亦限於“全國國有及國有控股企業[1]”。
（二）財政部意見
根據《財政部關於國有企業認定問題有關意見的函》（財企函[2003]9號），財政部認為：財政部門主要是通過財務政策來規範企業的財務行為，一般不劃分企業的所有制性質，比如，財政部制定的《企業財務通則》（財政部令第41號）是面向所有企業的，企業財務制度也是按行業而不是按所有制制定的，即使涉及企業分類也僅是一些財政數據的採集和統計工作。因此，財政工作涉及的企業分類不宜作為《刑法》“國有公司、企業”的具體解釋依據。
（三）國家統計局意見
根據《國家統計局關於對國有公司企業認定意見的函》（國統函［2003］44號），國家統計局認為：國有企業有廣義、狹義之分。廣義的國有企業是指具有國家資本金的企業，可分為三個層次：純國有企業、國有控股企業、國有參股企業。狹義的國有企業僅指純國有企業。
純國有企業包括國有獨資企業、國有獨資公司和國有聯營企業三種形式，企業的資本金全部為國家所有。
國有控股企業包括國有絕對控股企業和國有相對控股企業兩種形式。國有絕對控股企業是指在企業的全部資本中，國家資本（股本）所佔比例大於50%的企業。國有相對控股企業（含協議控制）是指在企業的全部資本中，國家資本（股本）所佔的比例雖未大於50%，但相對大於企業中的其他經濟成分所佔比例的企業（相對控股）；或者雖不大於其他經濟成分，但根據協議規定，由國家擁有實際控制權的企業（協議控制）。
國有參股企業是指具有部分國家資本金，但國家不控股的企業。
二、 現行法律規範中關於“國有企業”的規定
我國現行法律規範並未就“國有企業”形成統一的定義，以下梳理了部分散見於相關法律規定中的與“國有企業”相關的內容，方便大家理解“國有企業”的內涵。
（一）《最高人民法院關於如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》（法釋〔2005〕10號，以下簡稱《解釋》，2005年8月11日實施）
根據《最高人民法院關於如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》：
“為準確認定刑法分則第三章第三節中的國有公司、企業人員，現對國有控股、參股的股份有限公司中的國有公司、企業人員解釋如下：國有公司、企業委派到國有控股、參股公司從事公務的人員，以國有公司、企業人員論。”
最高人民法院並未給出國有企業、國有公司的定義，但是從《解釋》本身我們不難看出，國有控股、參股公司是否被認定為國有公司，應是存在不同的認定情形，不然也不會出臺《解釋》予以特別釋明。
（二）《中華人民共和國合夥企業法》（2006年修訂，以下簡稱《合夥企業法》）
《合夥企業法》第三條規定：“國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合夥人”。這裡即採用了國有企業的表述。
全國人大常委會法工委出臺的《中華人民共和國合夥企業法釋義》第三條認為：“國有企業的概念則較寬泛，可以理解為包括國有獨資企業、國有控股企業和國有控股公司”。但是在實踐中存在國有全資公司、國有控股公司擔任普通合夥人的合夥企業成功進行設立登記並且在基金業協會完成備案的案例。比如，北京市政府投資引導基金管理有限公司與北京國有資本經營管理中心出資設立的北京市政府投資引導基金（有限合夥），於2016年1月20日在北京市工商行政管理局完成登記。北京市政府投資引導基金管理有限公司擔任該有限合夥的執行事務合夥人（普通合夥人），該有限合夥基金已於2016年11月22日在中國證券投資基金業協會完成備案手續。北京市政府投資引導基金管理有限公司即為北京市人民政府國有資產監督管理委員會100%間接持股的國有全資公司。
據此，《合夥企業法》中“國有企業”的範圍在實踐中被進一步縮小為狹義的國有獨資企業。
（三）《國務院國有資產監督管理委員會關於施行〈上市公司國有股東標識管理暫行規定〉有關問題的函》（以下簡稱“80號文”，2008年3月4日實施）
根據80號文的規定，持有上市公司股份的下列企業或單位屬於國有股東：
（1）政府機構、部門、事業單位、國有獨資企業或出資人全部為國有獨資企業的有限責任公司或股份有限公司；
（2）上述單位或企業獨家持股比例達到或超過50%的公司制企業；上述單位或企業合計持股比例達到或超過50%，且其中之一為第一大股東的公司制企業；
（3）第（2）項中所述企業連續保持絕對控股關係的各級子企業；
（4）以上所有單位或企業的所屬單位或全資子企業。
根據80號文的規定，國有股權單獨或合計低於50%的企業，不屬於“國有企業”範疇。
（四）《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》，2009年5月1日實施）
《企業國有資產法》使用的表述是“國家所出資企業”而非“國有企業”。根據《企業國有資產法》，國家出資企業是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。可見，《企業國有資產法》並未明確採用國有企業的表述，但將國有資本參股公司歸到了國家出資企業的範疇。故此，可以這麼理解，國家出資企業意指廣義概念上的國有企業。
自《中華人民共和國公司法（2018修正）》（以下簡稱《公司法》）頒佈後，國有企業多進行公司制改革，在稱謂上，從國有企業到國家出資企業的改變，充分體現了政資分離。但需注意的是，國家出資企業並不完全等同於國有企業。
（五）《國家統計局、國家工商行政管理總局關於劃分企業登記註冊類型的規定調整的通知》（國統字（2011）86號，修訂後於2011年9月30日實施）
以在工商行政管理機關登記註冊的各類企業為劃分對象，國有企業是指企業全部資產歸國家所有，並按《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記註冊的非公司制的經濟組織，應是指全民所有制企業，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。該通知對於國有企業的認定排除了公司制的企業，認定範圍較為狹窄。
（六）《企業國有資產交易監督管理辦法》（以下簡稱“32號令”，2016年6月24日實施）
2016年實施的32號令，亦未單純採用國有企業的表述。32號令適用範圍包括國有及國有控股、國有實際控制企業。
根據32號令，國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：“（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；（二）第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；（三）第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業”。
（七）《國有企業境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號，以下簡稱《管理辦法》，2017年8月1日實施）
根據《管理辦法》第二條規定：“本辦法所稱國有企業，是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業”。
《管理辦法》對國有企業進行了較為明確的定義，國有企業主要包括國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，但這裡的國有企業將國有資本參股公司排除在外。
（八）《企業國有資產監督管理暫行條例（2019修正）》（以下簡稱《管理暫行條例》，2019年3月2日實施）
根據《管理暫行條例》第五條第三款規定：“國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州級人民政府履行出資人職責的企業，統稱所出資企業”。
三、 國有企業的具體分類
如前一部分所述，目前我國“國有企業”尚無統一法律定義。鑑於此，實踐中需視具體的經濟行為及事項需求，根據相對應的法律規定對“國有企業”進行認定並作出是否適用相關規定的判斷。例如，涉及企業國有資產交易的，需按照32號令第四條[2]的規定對轉讓方企業是否屬於“國有及國有控股企業、國有實際控制企業”進行界定，以判斷該企業的資產交易是否適用32號令之規定。
結合有關法律法規及實踐中的理解認識，從出資/股權結構角度分析，我國國有企業大致可以分為以下幾類：
（一）國有獨資企業、國有獨資公司
1．企業與公司的概念辨析
企業是一個經濟學概念，一般是指以營利為目的，運用各種生產要素（土地、勞動力、資本、技術和企業家才能等），向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人或其他社會經濟組織。在法律上，並無關於企業的明確法律定義。
根據《中華人民共和國企業法人登記管理條例》（以下簡稱《企業法人登記管理條例》）第二條的規定：“具備法人條件的下列企業，應當依照本條例的規定辦理企業法人登記：（一）全民所有制企業；（二）集體所有制企業；（三）聯營企業；（四）在中華人民共和國境內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業；（五）私營企業；（六）依法需要辦理企業法人登記的其他企業”。
從以上列舉可以看出，企業一般包括：全民所有制企業、集體所有制企業、聯營企業，在中國境內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業，私營企業及其他企業。
根據《公司法》第二條、第三條的規定，公司是指依照《公司法》的規定在中國境內設立的有限責任公司和股份有限公司，屬於企業法人。據此，公司按性質僅分為兩大類，即有限責任公司和股份有限公司。根據《合夥企業法》設立的未進行企業法人登記的合夥企業不屬於《公司法》範疇的公司，其與個人獨資企業同屬於非法人組織。
由此來看，企業的外延更寬，企業涵蓋了公司，公司屬於企業的一類。
2．國有獨資企業
（1）國有獨資企業的概念
國有獨資企業是根據《企業法人登記管理條例》規定登記註冊的非公司制的經濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。我們一般所稱的國有獨資企業即是指全民所有制企業，受《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《全民所有制工業企業法》）的調整，國資委監管的97家中央企業在完成改制前基本均系全民所有制企業。全民所有制工業企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。企業的財產屬於全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有佔有、使用和依法處分的權利。企業依法取得法人資格，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任。
全民所有制企業因不屬於公司性質，因此不存在股東這麼一說。全民所有制企業的設立、變更、終止相關事項需經主管部門審核批准。參考《北京市國有企業改制重組登記註冊若干意見（試行）》（京工商發〔2009〕45號）中對全民所有制企業主管部門的定義，主管部門是指全民所有制企業的出資人。參照32號令的規定，國有獨資企業是由政府部門、機構、事業單位出資設立。故，全民所有制企業的出資人一般為政府部門、機構、事業單位。
（2）特殊類型的全民所有制企業
在實踐中，亦存在全民所有制企業主管部門（出資人）為企業法人的情形，如黑龍江黃金物資公司系全民所有制企業，其出資人為中國黃金集團黑龍江有限公司。全民所有制企業工商登記所載的出資人無論是國資監管機構、政府部門、機構還是企業法人，其對全民所有制企業出資而形成的國有資產均歸國家所有。即便全民所有制企業工商登記的出資人為政府相關部門、機構或企業法人，亦均屬於就出資所為的授權代表行為，出資人基於授權履行出資人職責，對本級人民政府（被代理人）發生效力。
那麼出資人為企業法人的這種特殊類型的全民所有制企業，是否也屬於嚴格意義上的國有獨資企業呢？對此，現行法律法規尚無明確的規定。但是，根據北京產權交易所公示的交易項目信息，中國黃金集團黑龍江有限公司100%持有的黑龍江黃金物資公司經濟類型顯示為“國有獨資公司（企業）/國有全資企業”。我們理解，從國有產權交易角度來看，黑龍江黃金物資公司不屬於32號令規定的國有獨資企業，但可歸類於國有全資企業的範疇。
（3）全民所有制企業的內部治理機制
在全民所有制企業，職工有參加企業民主管理的權利，有對企業的生產和工作提出意見和建議的權利，有依法享受勞動保護、勞動保險、休息、休假的權利，有向國家機關反映真實情況，對企業領導幹部提出批評和控告的權利。職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。職工代表大會的工作機構是企業的工會委員會。企業工會委員會負責職工代表大會的日常工作。職工代表大會行使下列職權：（一）聽取和審議廠長關於企業的經營方針、長遠規劃、年度計劃、基本建設方案、重大技術改造方案、職工培訓計劃、留用資金分配和使用方案、承包和租賃經營責任制方案的報告，提出意見和建議；（二）審查同意或者否決企業的工資調整方案、獎金分配方案、勞動保護措施、獎懲辦法以及其他重要的規章制度；（三）審議決定職工福利基金使用方案、職工住宅分配方案和其他有關職工生活福利的重大事項；（四）評議、監督企業各級行政領導幹部，提出獎懲和任免的建議；（五）根據政府主管部門的決定選舉廠長，報政府主管部門批准。
3．國有獨資公司
（1）概念
國有獨資公司是根據《公司法》的規定設立，由國家單獨出資、國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司。
（2）國有獨資公司與一人有限責任公司的關係
國有獨資公司是一種特殊的有限責任公司，其特殊性在於股東不是一般的自然人或者法人，而是國家。國有資產監督管理機構受國家代表機關（包括國務院和地方人民政府）委託，行使股東權利、履行出資人職責和義務。由此可見，國有獨資公司也只有一個股東，實質上也是一種一人公司。但正是因為《公司法》將“一人有限責任公司”與“國有獨資公司”並列，並作出第六十四條第一款的表述[3]，是將國家作為一個不同於一般法人的主體，一人有限責任公司的特殊規定不適用於國有獨資公司。最主要的是，《公司法》第六十二條“一人有限責任公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，並經會計師事務所審計”的規定不適用國有獨資公司。
（3）國有獨資公司的特點
按照《公司法》的規定，國有獨資公司需要符合三個法律要件：①國家出資，這一特點使得其同其他法人、自然人投資設立的一人公司區別開來，也與原公司法中國家授權投資的機構或者授權投資的部門出資相區別；②國家單獨出資，國有獨資公司沒有其他股東，這也就使國有獨資公司與國有控股公司、國有參股公司相區別；③國有獨資公司是國有資產監督管理機構根據本級政府授權履行出資人職責的公司，本級政府國有資產監督管理機構是唯一履行出資人職責的機構，由兩個國有資產監督管理機構分別履行出資人職責的公司，如國務院國資委與地方國資委共同投資設立的公司，不屬於國有獨資公司。需注意的是，現實中，國有獨資公司的出資人並不僅限於國有資產監督管理機構，例如，中國石油天然氣集團有限公司的四家子公司（中油國際工程有限責任公司、吉林石油集團有限責任公司、寶雞石油鋼管有限責任公司、青海石油有限責任公司）公司類型就登記為“有限責任公司（國有獨資）”。該種情況的存在，是因為根據《中華人民共和國公司法（2005修正）》實施之前的公司法，國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。彼時，國有獨資公司可由國有授權投資的機構投資設立。按照修訂後的公司法的規定，這類公司不屬於國有獨資公司，只能屬於普通的一個法人股東投資的有限責任公司。若是根據修訂後的《公司法》的規定，該類公司作為一人有限責任公司，有在每個會計年度終了時編制財務會計報告並經會計師事務所審計的義務。那麼，對於依據修訂前的公司法設立、由國家授權投資的機構出資設立的國有獨資公司如何定性，我們認為，僅從公司法的角度考慮，由於法律為民事主體附加了義務，修訂後的公司法關於一人有限責任公司的規定不具有溯及力，應當承認中油國際工程有限責任公司等公司歸屬於《公司法》規定的國有獨資公司。但是，涉及到其他經濟行為，應該另作分析認定。例如，該等公司涉及國有資產交易時，需按照32號令第四條的規定進行企業性質認定，則應將其歸類於國有全資企業的範疇。
（4）代為履行國有獨資公司出資人職責的主體範圍問題
根據《公司法》關於國有獨資公司的定義，不是由國有資產監督管理機構根據本級政府授權履行國有資產出資人職責的企業，將不再被納入國有獨資公司的範疇。這裡有一個有意思的問題，即《公司法》第六十四條第二款中的“國有資產監督管理機構”是否僅限於各級政府所屬國資委？根據《管理暫行條例》第六條的規定，國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州級人民政府，分別設立國有資產監督管理機構。這裡的國有資產監督管理機構，就是指各級國資委。但是，如果《公司法》中的“本級人民政府國有資產監督管理機構”僅指各級國資委，那麼就會產生這樣一個問題，即一部分國有獨資公司系依據修訂前的公司法設立，但卻不是由國資委而是由其他部門履行出資人職責。該等公司主要是金融類企業以及文化類企業等。鑑於此，應該對《公司法》中的“國有資產監督管理機構”作較為寬泛的理解，即理解為承擔國有資產監管職能的政府機構，包括但不限於各級國資委。
（5）關於國有獨資公司的公司治理
國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權，國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合併、分立、解散、增加或者減少註冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定，其中重要的國有獨資公司合併、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核後，報本級人民政府批准。
國有獨資公司設立董事會，董事每屆任期不得超過三年，董事會成員中應當有公司職工代表，董事會成員由國有資產監督管理機構委派（職工代表除外），職工代表由公司職工代表大會選舉產生；董事會設董事長一人，可以設副董事長，董事長、副董事長由國有資產監督管理機構從董事會成員中指定。這裡的董事會職權比一般有限責任公司廣泛，還享有國有資產監督管理機構授予的股東會部分職權；董事會成員中“應當”有公司職工代表（此規定適用於兩個以上的國有企業或兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司）。
國有獨資公司監事會成員不得少於5人，其中職工代表的比例不得低於三分之一，具體比例由公司章程規定。監事會成員同樣由國有資產監督管理機構委派（職工代表除外），監事會主席由國有資產監督管理機構從監事會成員中指定。
4．國有獨資企業和國有獨資公司的區別
一是法律依據不同
國有獨資企業遵循《全民所有制工業企業法》，國有獨資公司遵循《公司法》。
二是管理體系不同
國有獨資企業由政府出資，隸屬於政府，實行政府任命或職工選舉並經政府審核同意的廠長（經理）負責制，注重隸屬關係。國有獨資公司則是以“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度為指引，建立明確的以資產為紐帶的現代國有產權管理體系。
三是治理結構不同
國有獨資企業不設董事會、監事會。國有獨資公司是公司化管理體制，設立董事會、監事會。且國有獨資公司的董事會、監事會成員均由國有資產監督管理機構委派（職工代表除外）。
四是管理者角色不同
國有獨資企業的廠長由上級任命。國有獨資公司總經理則是由公司董事會聘任，對董事會負責，根據董事會的決策，對企業的日常經營管理工作負全面的責任，董事會與總經理之間是一種聘用關係。
（二）國有全資企業
1．國有全資企業的定義
對於國有全資企業這個名詞，大家一般都比較陌生。現行法律規定條文中並無明確的統一性定義，但綜合國有資產監管相關規定，我們可以大致尋覓到“國有全資企業”的概念蹤跡。
根據《國資委關於促進企業國有產權流轉有關事項的通知》（國資發產權[2014]95號）第一條第二款：“本通知所稱國有全資企業，是指全部由國有資本形成的企業”。
32號令作為國有資產交易的“拳頭”規定，其第四條對國有及國有控股企業、國有實際控制企業進行了原則性的分類，其中關於國有全資企業，相關條款表述為“（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業”。
從前述條文中我們可以看到 “國有全資企業”等字眼，對於國有全資企業，通常可以定義為由國有單位、國有獨資企業單獨或共同出資，直接或間接合計擁有100%權益的純國有企業。
2．國有全資企業的特點
（1）純國有性質
國有全資企業在性質上屬於純粹的國有企業，廣義概念的國有企業需要遵循的監管規定，國有全資企業均需要遵循。
（2）出資人類別
國有全資企業的出資人（股東）可以是政府部門、機構、事業單位、全民所有制企業、國有獨資公司及其各級全資子公司。
（3）出資人數量
根據國務院國資委在官方網站就“國有全資企業的定義”所作的回覆，國資委認為：“日前沒有文件對國有全資企業的概念作出解釋。實際操作中，通常是指由國有單位、國有獨資企業單獨或共同出資，直接或間接合計擁有100%權益的企業。”據此，國有全資企業的出資人可以是一方，也可以是多方，即可由一方出資人單獨出資，亦可由多方出資人共同出資。國有獨資公司單獨出資的一人公司即屬於國有全資企業。
（4）出資人持有方式
國有全資企業的出資人可以是直接持有，亦可間接持有。如，國家機關通過其持股的國有獨資公司間接持有國有全資公司100%的股權。
3．關於國有全資企業董事設置的特別規定
根據《公司法》第四十四條的規定，除一人公司外，有限責任公司一般設董事會，其成員為三人至十三人。對於一般的有限責任公司是否需設立職工董事並無強制性規定。
對於國有獨資公司，其董事會成員中應當有公司職工代表。對於兩個以上的國有企業或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表；其他有限責任公司董事會成員中可以有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產生。
根據《公司法》的前述規定，對於兩個以上的國有企業或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的國有全資企業，需設立職工董事。但《公司法》並未明確規定所有的國有全資企業均需設立職工董事。
根據《國務院辦公廳關於進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36號）第二條第四款第二項的規定：“國有獨資、全資公司的董事會、監事會中須有職工董事和職工監事”，國有全資公司的董事會、監事會中須有職工董事和職工監事。該指導意見雖並非法律法規，無強制性效力，但結合我國現行國有企業管理體制，基於管理需要，一般而言，國有全資公司的董事會、監事會均按照前述指導意見設置職工董事和職工監事。
（三）國有控股企業
1．狹義的國有控股企業
根據32號令第四條規定，本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；（二）本條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；（三）本條第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。
前述第四條的第二項、第三項即是32號令所稱的國有控股企業的範疇，即國有控股企業應是指國有資本佔決定性表決權（持股比例＞50%）的企業。但該等定義係指狹義的國有控股企業即國有絕對控股企業，不包括國有相對控股企業。
2．廣義的國有控股企業
廣義的國有控股企業應是指在企業的全部資本中，國有資本/股本佔較高比例，並且由國家實際控制的企業，包括國有絕對控股企業和國有相對控股企業。國有絕對控股企業即是指狹義的國有控股企業。
國有相對控股企業一般是指國有資本比例未超過50%，但相對高於企業中的其他經濟成分所佔比例的企業，或者雖不大於其他經濟成份，但根據協議規定，由國家擁有實際控制權的企業（協議控制）。
32號令所稱的國有實際控制企業即是指國有相對控股企業。根據32號令第四條，國有實際控制企業系指政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。
需注意的是，32號令規定的國有實際控制企業與一般意義上的國有相對控股企業存在一定差別，即國有實際控制企業的第一大股東必須是國有單位、國有及國有控股企業，但一般意義上的國有相對控股企業對第一大股東不作該等要求。
（四）國有參股企業
國有參股企業是一個相對於國有控股企業的主體概念。國有參股企業一般是指在企業的全部資本中，國有資本股本佔較低比例，國有資本對公司沒有實際控制權的企業。
國有參股企業和國有控股企業最本質上的區別在於國有資本是否基於佔比優勢或基於協議實際控制企業。國有資本能夠實際控制的企業為國有控股企業，國有資本不能實際控制的企業為國有參股企業。
四、 幾類特殊類型企業
1．國有獨資公司各級獨資子公司的定性問題
關於國有獨資公司的各級獨資子公司，不再是國有獨資公司，因為子公司的投資人是母公司而不是國家。但是根據《管理辦法》第二條“國有企業是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業”的規定，國有獨資公司的各級全資子公司都是國有企業。
那麼該等子公司具體屬於哪一類國有企業呢？現實中，該類子公司登記的公司類型一般為“有限責任公司（法人獨資）”。根據前述關於國有企業類別的分析，該等子公司實際上應歸於“國有全資企業”類別。
2． 集體所有制企業
集體所有制企業包括城鎮集體所有制企業和鄉村集體所有制企業。城鎮集體所有制企業是指財產屬於勞動群眾集體所有、實行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經濟組織；鄉村集體所有制企業是指由鄉（含鎮，下同）村（含村民小組，下同）農民集體舉辦的企業。
顧名思義，集體所有制企業屬於勞動群眾集體所有，不屬於國有企業的範疇。但是，集體所有制企業裡，就一定不存在國有資產嗎？
根據《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第九條，集體所有制企業中國有資產所有權界定依下列辦法處理：
（1）全民單位以貨幣、實物和所有權屬於國家的土地使用權、知識產權等獨資（包括幾個全民單位合資，下同）創辦的以集體所有制名義註冊登記的企業單位，其資產所有權界定按照全民所有制企業產權界定的規定辦理。但依國家法律、法規規定或協議約定並經國有資產管理部門認定的屬於無償資助的除外。
（2）全民單位用國有資產在非全民單位獨資創辦的集體企業（以下簡稱集體企業）中的投資以及按照投資份額應取得的資產收益留給集體企業發展生產的資本金及其權益，界定為國有資產。
（3）集體企業依據國家規定享受稅前還貸形成的資產，其中屬於國家稅收應收未收的稅款部分，界定為國有資產；集體企業依據國家規定享受減免稅形成的資產，其中列為“國家扶持基金”等投資性的減免稅部分界定為國有資產。經國有資產管理部門會同有關部門核定數額後，繼續留給集體企業使用，由國家收取資產佔用費。上述國有資產的增殖部分由於歷史原因無法核定的，可以不再追溯產權。集體企業改組為股份制企業時，改組前稅前還貸形成的資產中國家稅收應收未收的稅款部分和各種減免稅形成的資產中列為“國家扶持基金”等投資性的減免稅部分界定為國家股，其他減免稅部分界定為企業資本公積金。
（4）集體企業使用銀行貸款、國家借款等借貸資金形成的資產，全民單位只提供擔保的，不界定為國家資產；但履行了連帶責任的，全民單位應予追索清償或經協商轉為投資。
註釋
[1]按照國資委的解釋，這裡所稱的全國國有及國有控股企業，包括國資委、財政部履行出資人職責的中央企業、中央部門和單位所屬企業以及36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）的地方國有及國有控股企業，不含國有一級金融企業。
[2]《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條 本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；（二）本條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；（三）本條第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。
[3]《公司法》第六十四條第一款規定：“國有獨資公司的設立和組織機構，適用本節規定；本節沒有規定的，適用本章第一節、第二節的規定。”
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