在汙水處理PPP項目中，處理後的出水水質是否達標是影響社會資本方（項目公司）績效評估及項目收益的重要因素之一，也是受環保部門監管的重要指標。但是影響出水水質的因素很多，有時候並不完全是因社會資本方（項目公司）的原因，例如進水水質可能就會存在不達標的情況。在實踐中不乏環保部門因社會資本方（項目公司）出水水質不達標而進行行政處罰，社會資本方（項目公司）以進水水質不達標進行抗辯的情況。該抗辯是否能成立？本文結合相關案例對此問題進行探討。
關聯法條
1.《中華人民共和國水汙染防治法》
第十條 排放水汙染物，不得超過國家或者地方規定的水汙染物排放標準和重點水汙染物排放總量控制指標。
第五十條 向城鎮汙水集中處理設施排放水汙染物，應當符合國家或者地方規定的水汙染物排放標準。
城鎮汙水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮汙水集中處理設施的出水水質負責。
環境保護主管部門應當對城鎮汙水集中處理設施的出水水質和水量進行監督檢查。
第八十三條 違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，並處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批准權的人民政府批准，責令停業、關閉：
（一）未依法取得排汙許可證排放水汙染物的；
（二）超過水汙染物排放標準或者超過重點水汙染物排放總量控制指標排放水汙染物的；
（三）利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監測數據，或者不正常運行水汙染防治設施等逃避監管的方式排放水汙染物的；
（四）未按照規定進行預處理，向汙水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業廢水的。
2.《城鎮排水與汙水處理條例》
第三十一條 城鎮汙水處理設施維護運營單位不得擅自停運城鎮汙水處理設施，因檢修等原因需要停運或者部分停運城鎮汙水處理設施的，應當在90個工作日前向城鎮排水主管部門、環境保護主管部門報告。
城鎮汙水處理設施維護運營單位在出現進水水質和水量發生重大變化可能導致出水水質超標，或者發生影響城鎮汙水處理設施安全運行的突發情況時，應當立即採取應急處理措施，並向城鎮排水主管部門、環境保護主管部門報告。
城鎮排水主管部門或者環境保護主管部門接到報告後，應當及時核查處理。
精選案例
一、武漢沃特科凌投資有限公司與武漢市環境保護局、武漢市人民政府環境保護行政管理糾紛案
（2016）鄂01行初94號
案情簡介
2009年3月18日，沃特公司與武漢市新洲區人民政府簽訂“新洲區邾城汙水處理廠BOT特許經營權協議”。該協議約定，汙水處理廠的進水水質和出水水質採用可行性研究報告中確定的進出水質標準。若出水水質超標排放按國家相關規定進行處罰；進水水質超標造成出水水質不達標，沃特公司不承擔經濟責任。其後，市環保局審批同意汙水廠環境影響報告表，組織竣工驗收並同意驗收合格。
2015年8月12日，沃特公司廢水排放口經檢測總磷超標，市環保局實地調查確認屬實後向沃特公司作出《責令改正違法行為決定書》，對沃特公司罰款85777.57元。
沃特公司認為，汙水廠環評報告經市環保局審批認可並通過竣工環保驗收；經處理的出水總磷超標系因進水總磷濃度超過設定指標造成；根據BOT協議，進水水質超標造成出水水質不達標，沃特公司不承擔經濟責任，因此市環保局不應對其進行處罰；市環保局而應對導致汙水廠進水超標問題進行調查和處罰。
裁判觀點
武漢市中級人民法院認為，根據《中華人民共和國水汙染防治法》的相關規定，排放水汙染物不得超過國家或地方規定的水汙染物排放標準和重點水汙染物排放總量控制指標是法律的強制性要求，現行法律並沒有規定任何可以免於處罰的例外情形和免責事由。其次，市環保局批覆環評報告及驗收意見僅為事前控制措施，沃特公司應按實際情況採取措施確保經處理的汙水達標排放。至於BOT協議，是沃特公司和新洲區政府雙方合同行為，與本案屬於不同法律關係，不能成為出水水質超標的免責事由 。另外，市環保局是否對上游進水超標問題調查處罰與案涉處罰行為為兩個法律關係，並無關聯性。
二、烏魯木齊經濟技術開發區（烏魯木齊市頭屯河區）西站汙水處理廠、烏魯木齊市環境保護局其他糾紛案
(2018)新0104行初27號
案情簡介
2017年4月13日，烏魯木齊市環境監測中心站對西站汙水廠進行了季度監督性監測，發現西站汙水處理廠未達《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》（GB18918-2002）中一級B標準。2017年7月25日，烏市環保局作出排汙核定與排汙費繳納決定書，要求西站汙水廠繳納排汙費699348.18元。
西站汙水廠認為，其排汙超標是由於進水大量油汙，超過西站汙水廠汙水處理能力，從而導致出水超標。其發現進水超標後多次向烏市環保局報告並申請暫時停產、重啟汙水處理系統，但烏市環保局始終未予回覆，也未採取相關措施改善上游汙水管網排汙情況。西站汙水廠並非汙染物排放主體，也充分履行了汙水處理職責和報告義務，不應作為排汙費繳納主體。
裁判觀點
烏魯木齊市新市區人民法院認為，原告西站汙水廠未提供充分證據證明進水口汙染物超標與出水口汙染物超標之間存在因果聯繫；同時，根據《城鎮排水與汙水處理條例》第五十條規定，未取得汙水排入排水管網許可證向城鎮排水設施排放汙水的，應由城鎮排水主管部門處理，西站汙水廠應當按照法律規定向有管理職責的單位主張，而不應向烏市環保局主張，因此，其主張被告烏市環保局對其進水汙染物超標不作為，無法律依據。
實務簡評
上述案例中，兩個法院均未支持汙水處理廠關於進水水質超標導致出水水質超標可以免於行政處罰的抗辯，但兩案的裁判思路並不相同：第一個案件中，武漢市中級人民法院
以法律規定為基礎，認為現行法律法規並未規定汙水處理出水水質超標存在可免於處罰的例外情形和免責事由；而在第二個案件中，烏魯木齊市新市區人民法院從因果關係出發，以汙水處理廠未充分證明進水水質和出水水質超標存在因果關係為由，不予支持汙水處理廠的抗辯。然而，烏魯木齊市新市區人民法院關於因果關係的論述，是否意味著若汙水處理廠提供了充分證據證明進水水質超標是出水水質超標的原因，則烏市環保局作出的行政處罰不合法呢？筆者認為並不盡然。根據《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，法院審查行政機關作出的行政行為時，應審查其主體是否適格、事實是否清楚、依據是否充分、程序是否合法，至於是什麼因素導致了客觀情況及其因果關係，在缺乏法律法規明確規定的情況下，該因素並非審查範圍。
從筆者搜索到的其他案例看來[1]，多數法院均與武漢市中級人民法院持相同觀點，
認為進水水質超標或特許經營協議關於因進水水質超標導致出水超標的汙水處理廠不承擔責任的約定，均非出水超標處罰的免責事由。專業建議
汙水處理廠因進水超標導致出水超標而被處罰並非孤例。2019年2月生態環境部例行發佈會上，水生態環境司司長張波提到汙水處理PPP項目中此類進出水問題具有一定普遍性，但認為出水水質達標是法律明確的強制性規定，不論進水水質如何，汙水處理廠均應達標排放。
在汙水處理PPP項目中，社會資本方（項目公司）通常難以控制進水水質風險——特別是單獨的汙水處理廠項目，此種風險要求社會資本方（項目公司）承擔也不合理。面對目前普遍司法實踐和環境保護部門較強硬的態度，為儘可能減小社會資本方（項目公司）因進水水質超標導致出水水質超標承擔的責任，筆者建議可事先在PPP合同中明確相關事宜：
1.因進水超標導致出水超標的，汙水處理廠不承擔合同違約責任，且不影響汙水處理廠按照PPP合同收取汙水處理費；若因此受到行政處罰並被處以罰款或被要求繳納環境保護稅的，政府方應據實補償。
2. 根據《財政部、國家稅務總局關於印發的通知》，汙水處理可享受增值稅即徵即退優惠政策，但若因違反環境保護的法律法規受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起36個月內，不得享受該政策。因此，可在PPP合同中約定若汙水處理廠因進水超標導致出水超標而受到行政處罰的，汙水處理廠本應享受的可退稅額應由政府方負責返還。
3. 因進水長期超標使汙水處理廠需採取增加藥劑使用量、更改運營方案、改善處理工藝等措施的，相應的成本變化應調整汙水處理費 。
4. 一旦發現進水超標，汙水處理廠應及時向政府方及主管部門報告情況，並要求PPP合同中政府方協調相關政府部門提出解決措施，儘量避免被行政處罰。對於社會資本方（項目公司）能夠明確查詢到的汙水排放超標主體的，社會資本方（項目公司）有權要求其採取處理措施並報告給政府方。
5. 當進水異常達到一定程度時，除法律法規有明確規定外，汙水處理廠應有權自行啟動PPP合同約定的應急措施，避免進水異常對汙水處理設施造成進一步損壞。
注：
[1] 相關案例包括，四川國能環保水資源管理有限公司、眉山市東坡區人民政府、眉山市東坡區環境保護局其他糾紛案【（2018）川14行終112號】；湖北浦華水務有限公司、潛江市環境保護局環境保護行政管理(環保)再審審查與審判監督行政裁定書【（2018）鄂行申439號】；阜新市蒙古貞汙水處理有限公司;阜新蒙古族自治縣環境保護局;阜新蒙古族自治縣人民政府行政判決一案二審行政判決書【（2018）遼09行終24號】；山東公用任城汙水處理有限公司、濟寧市任城區環境保護局環境保護行政管理(環保)二審行政判決書【（2018）魯08行終67號】（再審裁定駁回再審申請【（2019）魯行申68號】）。
【本文由建緯（深圳）律師事務所出品】
閱讀更多 深圳建緯 的文章
