楊育才 袁毅：美國中亞戰略調整及地區政策走向
作者：楊育才，國防大學國家安全學院教授；袁毅，國防大學研究生院2018級碩士研究生
來源：《俄羅斯東歐中亞研究》2020年第2期；國觀智庫
【內容提要】2020年2月公佈的美國新版中亞戰略，宣稱“著眼於促進中亞地區的獨立與繁榮”，實質是特朗普時期美國脫困阿富汗、鞏固地區影響和加強遏制中俄的中亞戰略的總結，也是冷戰結束以來美國中亞戰略的繼承與發展。在過去30年中，美國的地區戰略調整經歷了冷戰格局結束之初的力量真空期、“9·11”事件後全球反恐聯盟的大發展時期、阿富汗撤軍背景下的戰略“再平衡”時期，以及面向大國競爭的地區戰略新時期四個階段。不同時期的美國中亞戰略注重多領域政策途徑的開闢與戰略手段運用，無論利用反恐戰機軍事進入中亞地區，還是在阿富汗撤軍條件下繼續推進中亞戰略的基本目標，均顯示了美國政治、經濟、外交和軍事等各領域政策途徑和戰略手段的綜合運用，地區戰略目標的達成具有多領域、多途徑和綜合手段運用的突出特點。最新一輪的戰略調整勾勒出美國中亞地區政策的基本走向，堅持政治改造、致力經濟塑造、注重外交再平衡和加強軍事戰略預置是美國中亞政策走向的基本方面。
2020年2月5日，美國公佈了《美國中亞戰略（2019~2025）：促進主權和經濟繁榮》。新中亞戰略著眼未來5年的發展，同時是對此前30年美國中亞戰略的繼承與調整。自1991年蘇聯解體開始，美國針對新生的中亞主權國家採取了幾經波折的戰略接觸和政策調整，始終體現了現實主義特徵。圍繞現實政治和戰略利益的爭奪，著眼霸權地位的鞏固，美國以地區安全、社會民主以及人道主義援助為切入點，制定和實施地區戰略，對中亞地區多國進行了廣泛的政策引導和現實幹預。美國中亞戰略歷經調整，總的趨勢是中亞地區在美國的全球戰略中地位不斷提升，表現為中亞戰略的目標不斷提高，戰略手段和途徑也不斷豐富完善。貫穿美國中亞地區戰略始終的政策軸線是：通過援助、合作和干預的多種手段，謀求介入、改造和操縱地區國家，進而遏制地區戰略棋手的實力提升。隨著意向中“大國競爭時代”的到來，美國選擇與中國、俄羅斯等大國進行對抗的態勢日漸明朗，中亞乃至“大中亞”地區日益成為多方戰略力量全面博弈的新焦點。
一、 後冷戰時期美國中亞戰略的目標調整
自冷戰結束、蘇聯解體和中亞五國獨立至今已近三十年，基於自身利益訴求和地區地緣政治環境的變化，美國的地區戰略調整經歷了四個階段，中亞戰略的地區範圍也經歷了從中亞、南亞地區分列到統一的“大中亞”戰略的演變。
（一）冷戰格局結束之初的力量真空期（1991~2000）
20世紀90年代是美國中亞戰略的形成階段。這一階段始自冷戰結束之際，延續至90年代末，美國的地區利益訴求延續性強，內容清晰，沒有出現明顯的戰略調整。這一階段美國中亞地區戰略目標主要有四個，即防止核擴散、維護新生“民主國家”的主權、推進北約東擴、控制地區石油資源。
第一，冷戰後初期，蘇聯尚未正式解體，中亞作為事實上的新地區和新國家開始成為美國全球戰略關注的對象，但在整個歐亞戰略中居於邊緣地位。布什政府1990年發佈的《國家安全戰略報告》沒有將中亞單獨列出。報告開篇提到“防止任何國家或國家集團控制歐亞大陸關係到美國的切身利益”，而在概括“美國在90年代的利益與目標”中提到：“防止至關重要的軍事技術和資源轉移到敵對國家或集團，尤其是大規模毀滅性武器以及有關的高技術發射工具”以及“確保外國市場的准入以及對外國能源、礦物資源、海洋和太空的使用”。為此，美國尋求“支持促進經濟發展和社會、政治進步的援助、貿易和投資政策；促進自由、民主政治制度的發展”。這是美國全球戰略的重要組成部分，事實上很快被用於新獨立的中亞國家。
第二，蘇聯解體之初，防止蘇聯遺留的大規模殺傷性武器的擴散，維護核安全環境是美國關注中亞的重點。美國在1991年版的《國家安全戰略報告》中將90年代的利益和目標進一步明確為“促進蘇聯的民主變革，同時保持堅定地阻止蘇聯採取任何新的追求軍事優勢的政策”以及“防止化學、生物和核武器……的擴散”。在哈薩克斯坦1993年主動提出放棄核武器後，美國與哈薩克斯坦之間合作銷燬處理核武器、核燃料以及核設施的工作一直持續至今。克林頓政府1997年發佈的《國家安全戰略報告》將這一成果作為成功案例典型加以強調。儘管美國對中亞國家的投資環境、政府治理能力一直持懷疑態度，但兩國始終保持了良好的雙邊關係，根源在於防止核擴散是美國國家安全戰略不可或缺的重要內容，這一點在此後歷屆美國政府公佈的《國家安全戰略報告》中一脈相承，2002年後進一步與恐怖主義威脅一同捆綁論述。
第三，政治上幫助中亞新生國家鞏固政權穩定、主權獨立和領土完整，防止潛在的俄羅斯“新帝國主義”重新崛起並主導中亞地區。1997年的《國家安全戰略報告》認為，要想維持美國“面向新世紀的全球領導”戰略的順利實施，需要加強與俄羅斯及新生國家在外交、軍事以及經濟等各方面的合作。大量研究表明，美國對這一地區的民主化進程投入了很多精力，然而伴隨著與俄羅斯之間“微笑政治”的蜜月期草草收場，美國不得不承認該地區的民主化進程不進反退，並將造成這一結果的原因歸咎於俄羅斯對新獨立國家政權帶來威脅從而導致中亞各國更加倚重其國內的專制集權。
第四，軍事上通過和平夥伴關係（PFP）計劃和歐安組織等多邊框架，不斷加強與中亞國家的安全合作，實質是以較為溫和的手段為推進北約東擴作準備。1994年的《國家安全戰略報告》坦承，“北約未來的擴展目標不是在歐洲進一步向東劃一條新的界限，而是促進穩定、民主、繁榮和安全合作，使歐洲成為一個更大的歐洲”。1997年《國家安全戰略報告》延續這一戰略，指出北約在歐洲西部地區的成功將在歐洲東部得以複製，美國將進一步強化和平夥伴關係機制。
第五，經濟上試圖將中亞國家納入美國主導的世界市場經濟體系。1994年下半年，美國能源部出具的一份報告顯示，裡海—中亞地區的原油儲量可能達到2 000億桶，以此為契機，中亞在美國對外政策中的定位得到極大提升。1997年的《國家安全報告》，明確將裡海地區石油資源列為繼中東和美洲之後的第三大潛在進口來源。美國圍繞油氣資源出口管線建設開始大力開展與一些中亞國家援助合作，力圖打破中亞國家經濟上對俄羅斯的依賴，尤其是該地區豐富的油氣資源出口通道過境俄羅斯帶來的潛在威脅。
這一階段美國與中亞國家之間的交流總體上有限，歷年國家安全戰略報告均未將中亞地區作為獨立利益攸關區進行論述。因為當時中亞國家之於美國，無論地緣戰略價值還是經濟價值尚未充分顯現，由於地理距離較遠，加之這一地區依舊處於俄羅斯“後院”腹地，在安全上的排序依然靠後，美國與中亞國家的經濟合作也始終沒有形成體系。同時，美國對中亞國家的民主化前景過於樂觀。美國學界政界沉醉於一時風頭正勁的“歷史終結論”，理所當然地得出中亞新生國家政權將順利轉型的結論。從地區關聯性看，中亞各國居於美國地區戰略的外圍。與中亞國家合作的動力更多源自美俄兩國的地區爭奪，美國將中亞地區的重建視為冷戰外圍戰場的延續性工作，遏制俄羅斯才是重中之重。
（二）“9·11”事件後全球反恐聯盟的大發展時期（2001~2008）
21世紀美國對中亞地區大量投入是其全球戰略調整的結果。“9·11”事件促使小布什政府對美國面臨的威脅進行重新評估，認為以恐怖襲擊為代表的非傳統安全威脅已經超越大國敵對帶來的威脅，而美國反恐戰爭的勝利有賴於地區組織和國家的共同合作。之後，軍事安全成為美國中亞政策的主導因素，中亞地區戰略成為美國全球戰略的重要組成部分。2002年的《國家安全戰略報告》提出“重建阿富汗將確保地區恐怖主義不能捲土重來，而這一項目需要國際組織以及非政府組織的共同合作”，說明美國在中亞保持存在將成為長期戰略。也是從這時起，美國中亞地區戰略的範圍也超出中亞五國概念，逐步具有了“大中亞”的所指。可以說，“9·11”恐怖襲擊事件提升了中亞地區在美國全球戰略中的重要地位，成為美國全球戰略的轉折點，也開啟了美國中亞戰略的新階段。這一時期，美國中亞戰略的公開目的十分明確，即聯合反恐，而實際目的又不限於此，可以說其戰略目標隱含著更多更復雜的內容。
第一，實現地緣格局塑造。介入中亞使得美國能夠同時近距離面對中國和俄羅斯，加強對歐亞大陸的地緣戰略運籌。如布熱津斯基所言，“美國如何巧妙地處理同歐亞棋盤上的重要戰略棋手的關係……對於美國長久和穩固地保持其在全球的首要地位是至關重要的”。美國借反恐之名建立在中亞地區的直接軍事存在，既迎合了中亞各國借力西方達成戰略均衡的主觀意願，又能制約上海合作組織和俄羅斯主導的獨聯體集體安全條約組織（集安組織）。在後期直接戰略利益重要性下降、資源投入受限的背景下，美國以提供公共安全產品為籌碼，拉攏印度、歐盟以及日本等盟友，不斷增加在中亞各國的經貿投資額，加強地區力量制衡的複雜性。
第二，全力推進地區國家的政治演變。推進地區國家的政治民主化是美國全球戰略不變的目標，而反恐戰爭的需要從一定程度上增加了推進民主的迫切性。依據小布什政府2002年發佈的《國家安全戰略報告》，為了有效打擊恐怖主義，美國需要支持穆斯林世界持溫和立場和現代發展傾向的國家政府，以消除其國內滋生恐怖主義的土壤。為此，美國對中亞國家不惜採取政權更迭的激進手段。2006年的《國家安全戰略報告》不僅公開肯定格魯吉亞、烏克蘭以及吉爾吉斯斯坦的“顏色革命”，還聲明為了達到促進民主事業的目的，將不惜採用包括公開支持改革派、針對性的軍事訓練援助以及各種制裁在內的一切必要手段。
第三，加大經濟控制力度。這一時期，中東地區的安全環境惡化使美國不得不考慮能源安全。當時美國的頁岩氣開採技術尚未取得突破，20%以上的能源進口來自中東，美國開始尋求進一步控制中亞地區尤其是裡海盆地的油氣資源。美國借重建阿富汗的名義提出“新絲綢之路”戰略，旨在通過阿塞拜疆和阿富汗將中亞國家油氣管道通往歐洲和南亞，另外通過“北方運輸通道”計劃對“大中亞”地區的公路運輸建設提供大量援助，事實上是尋求推進包含阿富汗和巴基斯坦在內的“大中亞”地區經濟一體化。
第四，加強針對中國的地區戰略謀劃。在“9·11”事件之前，美國當局就已經將中國鎖定為戰略競爭對手，在阿富汗和中東反恐戰爭取得戰場勝利之後，小布什政府積極加強針對中國的戰略遏制準備。針對中國在中亞地區國際地位的提升及戰略主導作用的日益顯現，美國適時加大了對新疆地區民族問題的炒作力度，其中以中亞問題專家斯塔爾所主導的“新疆工程”尤為突出。2004年該研究項目成果《新疆：中國穆斯林的邊陲》試圖從歷史等方面為“東突”勢力張目，界定所謂“新疆問題”本質上是種族和人權問題，意在協助“東突”掌控話語權，擴大國際影響。
值得指出的是，這一時期美國中亞戰略的隱蔽目標難以如願。在初始階段，美國客觀上需要中亞地區國家及周邊鄰國的戰略配合，反恐戰爭的基本目標限制了美國其他的地區戰略意圖。後來情況雖然發生了變化，美國開始有意利用阿富汗戰爭的條件擴大在中亞的戰略目標，但是在塔利班勢力並沒有得到根本控制，戰略上依然需要中俄配合的前提下，美國對中亞國家自然難以放手干預。此外，美國政治干預的做法本身不得人心，美國對於中亞國家政治腐敗、民主進程失敗的指責開始公開化，導致美國與中亞主權國家的關係不時出現裂痕。與美國合作關係一向密切的烏茲別克斯坦在2005年“安集延事件”之後，明確表態不再歡迎任何外國軍事存在。
（三）阿富汗撤軍背景下的戰略“再平衡”時期（2009~2016）
美國中亞戰略也存在一個“再平衡”時期。金融危機爆發後，美國國內形勢變化要求對其國家安全戰略進行新一輪調整。奧巴馬上臺後，伴隨著全球戰略調整，中亞戰略也開始進入新的階段。這一階段的調整體現在奧巴馬政府2010年發佈的《國家安全戰略報告》中，表現為軍事戰略收縮與非軍事手段加強的雙重特點。
第一，軍事戰略調整表現為經濟壓力下的戰略收縮，美國開始逐步削減軍事力量和減少軍事投入，美軍和北約部隊開始逐步撤出阿富汗戰場。美國中亞政策的調整有很多原因，總體上講，經濟危機條件下被迫削減戰略投入和地區地緣政治局勢發生明顯轉變是決定因素。2010年的《國家安全戰略報告》明確提到“要維護美國的繁榮就需要更加合理地支配納稅人的錢”，而“國防部大約佔聯邦採購開支的70%，我們將終止那些過時的、重複的、無效的或浪費的項目”，這表明美國對於戰爭的資源耗費開始反思。
第二，配合全球戰略調整和反恐戰爭重心轉移也是其地區戰略調整的基本目標所在。此一時期美國戰略力量向西太平洋地區轉移以加強對中國的戰略遏制帶有根本性。俄羅斯在2008年金融危機後經濟上依賴中國的程度不斷加強，中俄通過上海合作組織不斷加強與中亞國家的經濟軍事聯繫，地區新大國博弈（the New Great Game）時代到來的觀點開始主導美國對地區形勢的判斷。隨著中國力量的急速上升，美國總統奧巴馬2011年11月在亞太經合組織峰會上高調提出“轉向亞洲”戰略，2012年6月3日閉幕的香格里拉對話會上，美國國防部長帕內塔提出“亞太再平衡戰略”，重塑中亞政策成為美國地區戰略當務之急。2011年以擊斃“基地”組織頭目本·拉登為節點，美國的中亞戰略調整加速推進，阿富汗撤軍被列入日程。從2013年開始，美國反恐重心逐漸由阿富汗轉向針對敘利亞境內的“伊斯蘭國”組織，烏克蘭危機、也門戰亂以及與伊朗關係惡化也都一定程度沖淡了中亞地區的戰略地位，美國中亞地區的軍事和經濟投入開始大幅削減。
第三，同步加強與中亞國家的外交關係是戰略調整的重要內容。在實施針對中國的“亞太再平衡”戰略的同時，地區範圍內也出現了美國中亞戰略的“再平衡”政策。美國中亞戰略的“再平衡”政策主要表現在奧巴馬第二任期（2013~2016），同步加強外交和經濟整合、推行更加均衡的政策是這一時期戰略調整的主要內容。這一時期，美國開始認真梳理過去20年中亞政策的經驗教訓，迴歸理性主義。其隨後遵循的原則主要包括5點：（1）有重點地培養雙邊關係，其中與哈薩克斯坦以及烏茲別克斯坦的交流合作較為突出，一方面這兩個國傢俱備成為地區主導國家的潛力，另一方面適當側重使美國的有限投入可以得到有效利用；（2）承認與中俄在中亞地區存在共同利益，並注重利用中俄兩國關係維護自身利益，通過戰術妥協達到保持有限存在的目的；（3）加強與中亞國家“C5+1”機制建設，避免過於突出對人權問題的關注，在地區國家需要的領域如邊境管理、跨國犯罪管控等方面進行多邊合作和有限干預；（4）加大對非政府組織作用的戰略運用，重點從衛生、教育以及環境保護等民生領域實現突破，通過培養更具民主意識的未來政治精英和更加開放的民眾基礎，以溫和手段達成更具長遠性的利益訴求。
（四）面向大國競爭的地區戰略新時期（2017年至今）
2017年特朗普執政開啟了美國中亞戰略的新時期。當年12月發佈的《國家安全戰略報告》，概述美國面臨的主要全球性威脅及應對方案，提出了保護美國人民和國土安全、促進美國經濟繁榮、以強大實力維護和平以及提升美國國際影響力的四大支柱。在此背景下，特朗普當局的阿富汗政策及中亞政策也發生了新的變化，新一輪戰略調整體現為面向“大中亞”、安全穩定和經濟一體化三個方面，表現出與特朗普行事風格迥異的理性與現實。
第一，在奧巴馬地區戰略“再平衡”的基礎上加強在中亞地區的存在，推動中亞地區的獨立。這是大國競爭條件下削弱主要戰略競爭對手的根本政治手段。美國在中亞地區軍事力量的收縮趨勢並不代表對該地區重視程度的下降，相反，一系列理性調整恰恰說明美國長期經營中亞的決心。在“C5+1”機制框架下，加強對中亞地區大國的拉攏是新時期美國中亞戰略的突出表現。
第二，在印太戰略背景下，積極維持阿富汗形勢的穩定。阿富汗在美國全球和地區戰略中具有重要地位，這不僅取決於阿富汗在全球反恐戰略中的地位，更取決於阿富汗在涵蓋中亞和南亞、中東部分地區的“大中亞”地區的戰略地位。特朗普當局堅持從阿富汗撤軍的方針，但同時堅持撤軍後維持對阿富汗影響力的目標。為此，美國需要廣泛的國際合作，同時為阿富汗國內的和解創造國際條件。阿富汗仍然是美國“大中亞”戰略的重心所在，美國對中亞國家的政策與維護阿富汗形勢穩定緊密聯繫。
第三，推進美國主導的大中亞經濟一體化。首先是推進美國在中亞地區的能源、貿易和投資利益。中亞的資源稟賦和地緣地位決定了在這一地區的全球性競爭格局，美國的中亞戰略連接著更廣泛的跨地區戰略與全球盟友和夥伴關係。在這種條件下，堅持在中亞的存在有利於美國維持與歐盟、日本、土耳其、印度的關係。失去這一地區也自然意味著涉及廣泛的盟友和夥伴關係的變動。
特朗普時期，美國中亞戰略的調整以完整的文本形式呈現出來，這就是美國國務院新近發佈的《美國中亞戰略（2019~2025）》。該報告主題為促進主權和經濟繁榮，提出在中亞地區的主要戰略利益是建立一個穩定和繁榮的中亞，使該地區可以根據自己的實際情況與各種夥伴自由地追求政治、經濟和安全利益，顯示了美國對中亞國家獨立和不受地區大國控制的戰略目標。
二、 不同時期美國中亞戰略的政策途徑與戰略手段運用
考察不同時期美國推進中亞戰略的基本做法，無論利用反恐戰機軍事進入中亞地區，還是在阿富汗撤軍條件下繼續推進中亞戰略的基本目標，均能夠發現美國政治、經濟、外交和軍事等各領域政策途徑和戰略手段的綜合運用，地區戰略目標的達成具有多領域、多途徑和綜合手段運用的突出特點。2020年2月公佈的中亞戰略，在具體政策方面，設定了中亞戰略追求的6大目標分別是：支持中亞國家主權和獨立、減少地區恐怖主義威脅；擴大並維持對阿富汗穩定的支持；鼓勵中亞國家與阿富汗之間的聯繫；推動法治改革和尊重人權；促進美國對中亞國家的投資。這些具體目標顯示了未來美國中亞戰略的政策途徑以及支撐手段。
（一）打著道義旗號，充分運用各領域合作謀取霸權利益
尋找冠冕堂皇的藉口歷來是美國介入中亞事務的重要策略選擇。實踐看，美國在介入中亞事務過程中，往往以維護獨立自主和地區安全為切入點，有效利用中亞國家期望西方勢力介入以制衡俄羅斯和中國的目的。“9·11”事件後藉助反恐名義將軍事力量投射到這一地區是典型例證。全球經濟和金融危機發生後，美國被迫減少地區戰略投入，選擇逐步撤出中亞五國境內的軍事力量，名義上是滿足中亞國家的要求，實際上是基於中俄等國“搭乘安全便車”的判斷，要求和引導其他地區國家加大反恐投入的現實需要。
由於直接干預容易受人詬病，美國在推廣民主和策動顏色革命過程中，非常重視非政府組織作用的發揮，以此為赤裸裸的政治干預貼上民間社會互動的金箔。這一點在美國干預中亞政治方面表現極為明顯。截至2005年8月，全球共有2 914家非政府組織在中亞註冊，其中在哈薩克斯坦有699家，吉爾吉斯斯坦有1 010家，塔吉克斯坦有595家，土庫曼斯坦有138家，烏茲別克斯坦有472家。這些組織大多有美國背景，且受到美國國際開發署等機構的資助或直接領導。非政府組織活動在宣傳和實際操作層面具有高度的政治欺騙性，在佔領道義制高點的同時潛移默化地影響地區文化和政治形態。
經濟合作是美國影響中亞事務的基本途徑。在美國的中亞戰略中，經濟戰略、“金元政策”和經濟利益輸送的手段從未放鬆。2011年，在奧巴馬政府宣佈阿富汗局勢得到根本控制、經濟建設將取代軍事行動的大背景下，國務卿希拉里·克林頓在一次演講中推出“新絲綢之路”戰略,認為阿富汗和周邊國家的經濟建設將得益於這一戰略，美國將以大中亞地區發展促進者的姿態，有針對性地投資道路和油氣管道建設項目。事實是，隨著能源對外依賴大幅降低、反恐戰爭獲得階段性成功，美國對中亞地區的現實利益需求整體下降。相比中國在2013年和2015年相繼提出總計超過1 000億美元的基礎設施投資計劃，美國可用於這一地區投資的資源相形見絀，選擇避免在經貿領域與中國正面競爭成為美國的階段性理性選擇。
拓展民間合作，推進西方資本利益是美國地區經濟合作的重要因素。目前，美國對當地國的援助和投資除了通過軍事人員培訓、邊界管理能力以及打擊跨國犯罪等領域的合作外，主要通過非政府組織一方面與政府新絲綢之路對接，另一方面是以企業對企業的方式，與大量企業展開協作，在中亞國家教育、醫療、商業、能源等領域開展基礎性工作，將國家戰略與民間合作、企業贏利結合在一起。站在“促進民生”這一戰略制高點，美國政府與民間的長期性投入基本維護了美國在中亞地區道義與利益的平衡原則，使得21世紀初美國由於推動顏色革命在這一地區催生的反美情緒得到有效緩解。
（二）雙邊與多邊途徑配合，有效維護和延續歐亞大戰略
基於中亞地區國家間差異和大國制衡的現實，美國的阿富汗戰略和中亞戰略強調準確定位對象國的不同利益訴求，有重點地建立雙邊合作。其中，阿富汗、哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦成為主要合作伙伴，密切的雙邊關係能夠給美國地區戰略提供可靠的著力點。
與阿富汗的雙邊關係建立在阿富汗戰爭的基礎上，強調阿富汗對於美軍的軍事戰略支點作用。利用軍事佔領阿富汗的時機，同時與多箇中亞國家分別發展雙邊軍事合作，進而提升經濟、政治關係。2005年中亞地區發生“顏色革命”之前，美國一度在哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦擁有6個可供使用的軍事基地和後勤設施，相關軍事合作均建立在雙邊基礎上。美國與哈薩克斯坦的雙邊關係最為穩定持久，美國是第一個承認哈薩克斯坦獨立的國家，兩國建交後在去核化道路上的合作奠定了長期合作的基礎。“9·11”事件後，哈薩克斯坦是中亞地區第一個公開表示願意提供軍事便利的國家，在美國支持下，哈薩克斯坦於2010年以主席國身份承辦了歐安組織年度峰會，於2015年加入了世貿組織。2018年1月納扎爾巴耶夫訪問美國，雙方簽署了《哈薩克斯坦與美國：面向21世紀的增強的戰略伙伴關係》及20多個協議，意向合作總額高達75億美元。美國與烏茲別克斯坦的關係較為曲折，但重視烏茲別克斯坦的地位與作用在美國的中亞政策中具有連續性。2018年5月，烏茲別克斯坦總統米爾濟約耶夫訪問美國，通過《開啟戰略伙伴關係的新時代》聯合聲明，雙方表示兩國關係進入了新型戰略伙伴的新時代，雙邊關係有了明顯突破。美國把對烏財政援助從2016年的1 010萬美元提高到2018年的2 810萬美元。
利用與中亞國家的雙邊關係促進地區的“自主”一體化。美國的中亞政策注重構建面向一體化的多邊關係。在美國加強地區戰略平衡的背景下，中亞地區的獨立性和內部的關係協調不斷髮展。2017年9月，烏茲別克斯坦總統在聯合國大會第72屆會議上提出定期舉辦中亞國家首腦會議的提議，得到其他中亞國家的響應。2018年3月和2019年11月，中亞國家首腦會議已經舉辦兩屆，成為服務於中亞地區國家加強內部協作的重要平臺。
建立多邊機制是推進地區戰略的重要途徑。通過多邊組織內互動，泛化地區概念，採取間接路線削弱中俄對中亞地區主導權。20世紀90年代，美國在與中亞五國建立外交關係的基礎之上，通過“和平夥伴關係計劃”舉行小規模聯合演習，不僅從軍事上展示了美國維護中亞政權獨立的決心，而且將中亞國家納入歐洲安全和合作組織，為維護後冷戰時期歐亞地區的整體穩定發揮了持續作用；“9·11”事件後，美國又通過反恐戰爭和石油管道建設的手段，在中亞國家與南亞阿富汗、巴基斯坦以及印度等國之間建立聯繫。2011年推出的“新絲綢之路戰略”圍繞阿富汗發展中亞與南亞的關係，不斷強化其“大中亞”和“大中東”概念，使得傳統中亞地區概念逐漸泛化。
2015年以來，美國與中亞國家建立“C5+1”多邊框架，多邊互動與合作的模式逐漸成熟。2017年9月，美國國務卿蒂勒森即在華盛頓與中亞五國的外交部長舉行會談，一致認為有必要深化在這一機制內的合作。2020年2月，美國國務卿蓬佩奧走訪哈、烏兩國，並參加在塔什干舉行的“C5+1”會談，在與烏茲別克斯坦總統的會談中，強調支持烏茲別克斯的各項改革，支持烏獨立、主權和領土完整，願為烏加入世貿組織提供全面幫助。
（三）直接援助和隱蔽滲透相結合，圖謀推進民主和政治顛覆
經濟、軍事領域的直接援助歷來是美國培植親美政權和勢力的重要手段。冷戰結束初期，美國在“減少威脅合作計劃”框架下投入超過2.4億美元用於協助哈薩克斯坦處理遺留核武問題，在反恐合作領域，哈薩克斯坦安全部隊持續獲得包括美國國際軍事教育訓練項目在內數個軍事援助基金的資金支持，還參與到美國出資組織的多項軍事演習當中。美國對中亞國家的直接援助在吉爾吉斯斯坦體現得更為突出，據統計，2006年美國陸續向吉政府提供超過8.5億美元的援助，用於其民主化、經濟發展、安全和人道主義等項目。而在2009、2010、2011年這一數字至少達到1.315億、0.51億和1.506億美元。除此之外，美國還為中亞國家爭取到大量外資投入以及國際金融機構的援助。
新世紀美國中亞戰略中，隱蔽滲透的因素不斷增加。由於直接軍事經濟援助經常被所在國政府挪作他用，同時政府部門以及邊境管理部門能力低下也直接影響美國反恐戰略目標的有效達成，美國也經常選擇隱蔽滲透的方式，以民主自由為掩飾，在中亞國家推動民主變革，實現政治顛覆。在格魯吉亞和烏克蘭策動並實現“顏色革命”，都是美國利用公開和隱蔽手段顛覆對象國的得意之作。一些失敗案例印證了美國的顛覆政治中明暗兩種途徑與手段的交織。在吉爾吉斯斯坦2005年發生的“鬱金香革命”進程中，美國通過歐安組織等平臺對當地政府施壓，同時煽動反政府力量上街遊行，顯示了以雙重手段積累政治力量和進行政治干預的效能。2006 年 7 月，吉爾吉斯斯坦驅逐兩名美國外交官，理由是他們干預吉爾吉斯斯坦的內部事務。烏茲別克斯坦“安集延事件”本身有西方幕後策動的背景，但是事件發生後，西方要求對這一事件進行獨立國際調查，進而對烏茲別克斯坦進行制裁，暴露了西方的政治虛偽。
時至今日，雖然美國與中亞國家總體關係保持穩定，中亞國家依然在大量接受美國和西方的援助，並保持與政府和非政府組織的合作關係，但不歡迎外國駐軍和反對西方利用非政府組織製造街頭政治事件依舊是中亞國家的外交底線。
（四）代理人和盟友雙重倚重，充分安排戰略預置
首先是充分利用代理人，如在阿富汗利用喀布爾政權加強地區戰略預置。當前階段，阿富汗國內遙遙無期的和平進程為美國軍事存在和實施軍事控制提供了藉口，也創造了必要條件。2018年9月隨著阿富汗安全局勢再趨惡化，特朗普政府在決定增兵阿富汗戰場的同時，任命扎爾梅·哈利勒扎德為總統特使前往阿富汗推進戰後政府和塔利班和解進程。根據2019年9月初特朗普停止與塔利班談判的命令，持續數輪的談判和行將達成的美軍撤軍協議功虧一簣。如此一來，美國就能夠理所當然、堂而皇之地保持一定規模的軍事存在。在駐軍支持下，製造和利用一個多政權共存的阿富汗，保障美國在中亞地區站穩腳跟，也許才是美國地區戰略的本意。
盟友關係是一種更加“光明正大”的戰略預置。美國曆來重視對盟友的依賴與利用，冷戰時期以及“9·11”事件之前，美國更多是將盟友作為海外力量支點和利益附屬加以捆綁。而以小布什政府發動阿富汗戰爭為節點，美國國家戰略總體上由威懾向先發制人轉變。這也使得美國在更大程度上依賴盟友的力量。奧巴馬政府時期，美國明確表示依靠其自身力量難以維護國際秩序，而特朗普政府更是將盟友推向一線，謀求自身投入最小化的高性價比霸權體系。這一時期，美國充分調動歐盟、印度以及日本等盟友在中亞地區的多元化參與。反恐戰場上，美國依靠北約成員國的積極參與為其戰爭行為的合法性和延續性辯護。隨著美國戰略中心轉移，在經費投入受限的條件下，通過提供安全保障這一招牌公共產品，以能源需求為抓手，吸引諸如亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行以及世界銀行等金融機構在中亞國家和阿富汗、巴基斯坦進行石油管線以及道路建設投資。
戰略預置的途徑之一是採取廣泛而有限的軍事合作。鑑於在阿富汗的駐軍已經大幅減少，2014年之後，美軍主要採用有限而實用的軍事合作和準軍事手段鞏固與中亞國家的軍事合作，包括“去核化”軍事援助、小型軍演、邊界管控、反恐力量培訓等等，這些手段不僅契合了中亞國家的現實要求，同時達成了美國維持地區紐帶的戰略和政治訴求。
三 、未來五年美國中亞戰略的政策走向分析
新近公佈的中亞戰略願景部分指出，“有效實施該戰略能夠確保中亞成為一個穩定和安全的地區，並加深與相關國家的關係”，其中特別強調，“促使中亞國家改革和使地區向國際投資者開放，並要加強民主政治是美國特別的關切”。考慮已然明確的政策目標和近年來的地區政策實踐，未來五年，美國中亞戰略的政策走向可以概括為堅持政治改造、致力於經濟塑造、注重外交再平衡和加強戰略預置四個方面。
（一）堅持政治改造，積極推進民主化依然是美國地區政策的重要選項
中亞戰略報告在具體目標設定部分明確要“使中亞國家擁有強大的民主體系”，代表了美國在中亞地區推進民主化和堅持政治改造的決心，也反映美國全球戰略的延續性和長期穩定性。中亞戰略報告的願景部分指明“與中亞五國的合作有利於推廣美國價值觀”，等同於公開了美國地區外交的政治意圖。
在21世紀第一個十年，美國利用中亞國家國內政治危機推行“快餐式”的民主化進程，與其說遭遇了潰敗，不如說是進行了有效的試驗。美國國內智庫在充分分析後，得出的結論不是放棄民主化，而是倡導通過長期經營滲透，培植民主土壤。主要途徑包括：側重提高在民生領域的投資力度，比如衛生醫療、婦女就業、資源開發等，培養廣泛的民眾友好度；突出教育事業的共建共享，為大批青年學生提供獎學金赴美留學，逐步塑造親美親西方民主的認識觀，同時著重培養潛在對象掌握經濟發展、政治管理的專業知識，為他們未來參與政治角逐積蓄能量；加大網絡和自媒體建設力度，不斷深化網情輿情滲透工作。為達到以上目的，美國致力於將保持在中亞地區的多元存在，尤其注意發揮各類非政府組織和準政府組織隱蔽而又具備廣泛影響的特殊優勢。
新時期的美國無意改變對中亞地區進行民主化改造的一貫政策。特朗普在2017年《國家安全戰略報告》中指出，美國試圖通過調動公共和私人資源，力求對外援助獲得回報和實現效應最大化，減輕美國的財政負擔。他認為美國在中東地區發動戰爭消耗高達1.8萬億美元是一個錯誤，與此相比，“顏色革命”的代價極小，風險極低。實踐中，美國緊盯中亞國家政權過渡過程中可能出現的變量，通過非政府組織和企業聯合積極開展準政府行為，干預中亞國家的網絡自由及政治團體活動，以最終達到影響現在所謂“專制政府”執政地位的目的。
(二)致力於經濟塑造，堅持實施跨地區的一體化方案日益佔據重要地位
分析最新版的中亞戰略，美國在該地區的主要戰略利益就是建立一個由美國主導的穩定和繁榮的中亞，“它可以根據自己的條件與各種合作伙伴一起自由地追求政治、經濟和安全利益；推動中亞國家與全球市場相聯並接受國際投資”。美國地區政策的經濟目標顯示，未來一段時期美國將致力於推進由美國主導的“大中亞”或跨地區的一體化進程，加強對中亞國家的市場經濟塑造。
特朗普政府於2017年12月發佈的《國家安全戰略報告》將中國明確列為與其處於競爭態勢的“修正主義國家”。鑑於新世紀中國在中亞地區的所謂“經濟擴張”，以及中亞地區在中國“一帶一路”倡議中的戰略樞紐地位，美國加強地區經濟塑造的前提是激活“中國威脅論”，不排除發酵針對中國的地區動盪環境。《安全戰略》指出，美國在中亞追求的目標包括防止大國對這一地區的控制，避免該地區成為“聖戰”分子的安全庇護所，並優先考慮推進地區國家的改革進程。
美國為激活“中國威脅論”採取的實際宣傳和對抗措施，首先是在經濟上鼓吹中國的債務陷阱，試圖說服中亞各國重新思考與中國進行經貿合作及金融借貸的業務前景。美國媒體渲染中國“一帶一路”倡議對沿線國家帶來的鉅額債務危機，指責中國將利用這些債務危機來達成控制債務國的目的。美國戰略與國際研究中心（CSIS）推出《美國應如何應對全球基礎設施的挑戰》的報告，直稱中國“一帶一路”建設對美國全球利益構成威脅，並對加強美國全球基礎設施建設能力提出了七條建議。
出於在“大中亞”框架下掌控阿富汗局勢和塑造地區格局的需要，美國在經濟領域積極推進針對中國的競爭性一體化方案。美國倡議的一體化方案具有跨地區性質，美國國務院將2018年在中亞與南亞地區的政策目標設定為：塑造一個更加安全、團結與合作的地區，利用區域聯通優勢實現地區和平與繁榮。美國國防部2019年6月發佈的《印太戰略報告》，突出強調了南亞國家印度的主要夥伴關係，充分表明美國藉助印度加強地區博弈的意圖。新版的中亞戰略明確指出，“美國將通過高加索地區來連接中亞與歐洲，使中亞和全球市場的聯繫更加緊密”，藉以平衡該地區鄰國的影響。
（三）注重外交再平衡，拉俄製中有可能成為美國中亞地區外交政策的新取向
大國利益和戰略在大中亞地區相互交織影響是地區政治的常態，這裡既是俄羅斯的傳統勢力範圍和核心利益承載區，又是中國以陸制海的戰略縱深和聯通世界的樞紐通道，而對於美國來說，該地區在地緣戰略上的含義十分清楚，但外交選擇卻殊非易事。因本土相距太遠，美國無法在這一地區成為主導力量，在面對中俄聯手形成的地區格局中，美國的地區戰略野心尤其受到限制。但是，鑑於中俄在地區範圍內的利益差異及以雙方與中亞國家各自的特殊關係，在美國學者看來，利用俄國遏制中國不無可能，中國的強大不能不令俄羅斯和中亞國家擔心，但正是中國的存在及其經濟活力有助於中亞尋求與世界更廣泛的聯繫。未來一段時期，拉俄製中有可能成為美國中亞地區政策的新取向。
在一些學者看來，在中亞地區中國與俄羅斯之間確實存在一定的競爭關係。經濟上，中國“一帶一路”倡議以中亞國家為陸上樞紐，與俄羅斯及歐亞經濟聯盟存在相當程度的利益交叉，兩國在這一地區的金融投入力量對比懸殊，或成為俄羅斯對中國影響擔憂的誘因。俄羅斯推動“大歐亞夥伴關係”計劃從理念到實踐的轉變，即以歐亞經濟聯盟為中心構建面向中國、印度、日本等廣大亞洲國家的經濟合作網絡，增加了中俄合作前景中的不確定因素。軍事上，中國不論從武器裝備層面還是整體軍事實力層面都正在快速發展，鑑於兩國曆史和地緣的特殊背景，軍事互信始終沒有上升到理想狀態。基於這樣的基本判斷，美國及盟友不斷利用雙邊和多邊外交場合製造中國對俄羅斯構成長期威脅的觀點。根據俄媒報道，德國國防部長在2018年3月4日接受媒體採訪時，力圖闡釋中國中程戰術導彈對俄羅斯本土構成軍事威脅的事實。而這一論述正是此前美國國家安全事務助理博爾頓相關言論的翻版，博爾頓試圖說服俄羅斯在中導條約框架內同意拉入中國。2019年4月29日，美國國務院政策規劃事務主任基倫·斯金納又拋出基於“文明衝突論”的中國獨特挑戰說，不惜將20世紀美蘇之間的冷戰弱化為同一文明間的“家庭內部矛盾”，而中美之間的衝突是美俄共同面對的“一個非白色人種的大國競爭對手”。
目前，中俄之間的戰略伙伴關係處於兩國領導人認可的最好時期，高層會晤頻繁，戰略對接有效，美國拉俄製中的策略短期內難以推進，更無法產生實質性影響。但是，不可否認的是，俄羅斯國內從來沒有放棄融入歐洲的志向，而美國及其歐洲盟友依然是全球科技、經濟以及軍事等各領域的頂尖力量，美俄中亞地區政策依舊存在著經濟制裁背後巨大的調整空間。在俄羅斯繼續衰落和美國自身難以推進地區戰略的某個節點上，白宮進一步調整政策和爭取與俄羅斯達成諒解也不無可能。
（四）加強軍事預置，繼續保持地區聯動和跨地區升級軍事衝突的戰略能力
美國的全球霸權戰略始終離不開軍事戰略保障。早在2016年的一份智庫報告中，美國就曾對中國在中亞地區的軍事存在和可能的介入進行了相對明確的判斷，認為中國領導人尚未明確顯露出對中亞地區的地緣政治野心。中國不是俄羅斯領導的集體安全條約組織成員，多邊安全行為的主要溝通平臺上合組織又侷限於反恐合作，地區利益得不到機制化的保障。中國未來在這一地區的經濟利益增長極有可能導致尋求發展軍事介入能力。面對中國目前的發展態勢，美國無疑要保留對等的介入可能，這種能力當然也針對俄羅斯。
美國在“大中亞”地區加強軍事預置，首先是以阿富汗和巴基斯坦為支點，保持南亞北進通道暢通，營造持續經營“大中亞”的聯動態勢。2017年的《國家安全戰略報告》再次將南亞與中亞地區安全定位為一個聯動整體，強調要在阿富汗境內塑造對塔利班的軍事優勢，協助巴基斯坦對境內武裝力量和恐怖勢力進行有效打擊，同時確保通過中亞地區實現對以上兩個國家境內軍事行動的有力支持。2019年3月9日光明網援引俄媒報道稱，烏茲別克斯坦成為美國在中亞的支點。報道中提到，從2019年初起，美國明顯加強了在中亞地區的軍事外交活動，1月中旬，烏特種部隊首次與美國夥伴一起參加在美國密西西比州謝爾比營舉行的“南部打擊”演習，烏國防部稱這次演習有助於“保持戰備以及美軍與重要盟友之間的合作”。報道還提到，早前兩年美國中央司令部司令沃特爾多次訪問烏茲別克斯坦並表示，在美國的中亞一體化計劃中，烏茲別克斯坦在軍事合作方面被賦予重要地位。
其次，撬動恐怖主義槓桿，利用恐怖勢力的溢出效應強化安全合作及對對手的戰略遏制。在美國總體戰略中心東移的今天，在中東、中亞、南亞聯接的歐亞心臟地帶，恐怖主義的安全閥依舊掌握在美國手中。出於與大國地區博弈的戰略目標，美國從未停止對恐怖主義、極端主義以及民族分裂勢力的選擇性支持，以此影響和左右特定地區的安全局勢。隨著大國博弈加劇，動搖對手國內政局穩定將成為美國遏阻對手的重要路徑選擇。在“大中亞”地區的恐怖主義預置使中國與俄羅斯承受著經常的非傳統安全壓力。
再次，利用地區軍事存在保障跨地區軍事行動的能力。未來美國可能利用在阿富汗和中亞的佈局升級美國伊朗衝突，在更大範圍內打破國際戰略平衡，進而達到遏制戰略對手的目的。2018年5月，特朗普政府主動退出伊核協議，根本原因並非如美國所指責的伊朗“支持恐怖主義直接威脅美政府及軍事人員設施安全”，甚至也不是出於伊朗與地區反美勢力的聯繫，而是出於美國對過去30年世界格局演變趨勢的恐懼。美國不能容忍伊朗有可能借助伊核協議發展成為難以掌控的地區主導力量的前景，更不願看到中俄伊聯手威脅美國的地區乃至全球戰略地位。隨著2019年5月將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為恐怖組織，美國與伊朗的關係持續惡化。2019年6月，在美國的一架無人機被擊落後，特朗普曾緊急叫停一項針對伊朗的戰爭行動，但這本身並沒有從根本上緩解美伊關係。2020年1月初，美國斬首伊朗重要軍事將領蘇萊曼尼令世界震驚。由於美國尚有在阿富汗的軍事基地和在中亞國家的戰略運輸通道可用，華盛頓對伊朗的戰爭可能一觸即發。值得強調的是，這一場表現在中東海灣地區的軍事緊張和戰爭風險，其實與美國在大中亞地區的軍事預置密切相關，而且可能影響到整個歐亞大陸的安危，與位於中亞東鄰的中國更是息息相關。
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