【焦點】：對行政複議決定不服，如何選擇救濟方式。
法院：最高人民法院
案號：（2019）最高法行申13691號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）王某某
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省臨沂市人民政府。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省莒南縣人民政府。
再審申請人王某某因訴莒南縣政府政府信息公開及臨沂市政府行政複議一案，不服山東省高級人民法院(2018)魯行終2760號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
王某某不服原審裁定，向本院申請再審稱，原審認定事實不清、適用法律錯誤。故請求：撤銷一、二審裁定，撤銷臨沂市政府[2017]第208號不予受理行政複議申請決定書，撤銷莒南縣政府0101[2017]第1號政府信息公開告知書。
本院經審查認為，結合原審法院的裁定和王某某再審申請的理由及主張，本案再審審查的爭議焦點有以下兩方面：
（一）關於原行政行為與不予受理行政複議決定能否一併提起行政訴訟的問題
《行政訴訟法》第二十六條第二、三款規定：“經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。”《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十三條規定：“行政訴訟法第二十六條第二款規定的‘複議機關決定維持原行政行為’，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”這是因為，如果複議機關受理行政複議申請後駁回複議申請或者複議請求，屬於一種實體處理決定，在性質上與維持原行政行為並無不同；而以複議申請不符合受理條件為由駁回，在性質上屬於對行政複議申請的程序性駁回，既不屬於維持原行政行為，亦不屬於改變原行政行為，因為複議機關並沒有對被申請行政行為的合法性作出實體認定和處理。
複議機關的不作為行為既包括逾期未作出複議決定的消極不作為，也包括以明示方式不予受理的積極不作為。在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人有兩種法律救濟手段可以選擇，一是直接起訴原行政行為，二是起訴複議機關不作為。但該兩種救濟手段不能同時進行，而應選擇其一。這是因為，直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理；起訴複議機關不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定的效果，則必然導致複議機關同樣要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，就會違反一事不再理原則，造成人民法院和複議機關的重複勞動。更為重要的是，這樣做還違反了司法最終原則。該原則決定了行政複議和行政訴訟應當是一種先後關係，而不能針對同一個爭議同時進行這兩種法律程序。因此，《最高人民法院關於適用的解釋》第五十七條規定：“法律法規未規定行政複議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請行政複議的，由先立案的機關管轄；同時立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經申請行政複議，在法定複議期限內又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。”
本案中，王某某不服莒南縣政府作出的政府信息公開告知書，向臨沂市政府申請行政複議，臨沂市政府未對其複議申請作出實體決定，而是作出了不予受理複議申請決定，故其既可以選擇起訴莒南縣政府的信息公開告知行為，亦可以起訴臨沂市政府的不予受理複議申請決定，但不能同時進行，而應當選擇其一。故王某某同時起訴臨沂市政府不予受理複議決定和莒南縣政府的信息公開告知行為，不符合法律規定。
（二）關於當事人一併起訴情況下法院的釋明義務和處理方式問題
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、第五十一條、《最高人民法院關於適用的解釋》第五十五條之規定，提起行政訴訟應當符合法定的起訴條件，法院經審查認為起訴狀內容、材料欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明。對於不屬於共同訴訟或一併訴訟的情形，人民法院亦應當依法釋明，並可以引導當事人正當提起訴訟。當事人同時起訴不予受理複議決定和原行政行為的，受訴人民法院應當引導當事人起訴原行政行為 。因為可能對當事人合法權益造成侵害的，實質上仍是原行政機關的行政行為或者不作為，並且直接起訴原行政行為還有利於從根本上解決行政爭議。
本案中，原審法院應當依法釋明並引導王某某就政府信息公開告知書提起訴訟，若其堅持同時起訴不予受理複議決定的，則可以裁定駁回王某某對臨沂市政府不予受理複議決定的起訴，並繼續對政府信息公開告知書的合法性問題進行實體審理。原審就本案全案裁定駁回起訴確有不妥，但鑑於王某某仍可依法就莒南縣政府信息公開告知書提起訴訟。故本案沒有提起再審的必要。
綜上，王某某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回王某某的再審申請。
審判長 於 泓
審判員 孫 江
審判員 楊科雄
二〇二〇年三月十七日
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