俗話說，“冰凍三尺，非一日之寒”。保險消費者保護也是如此。
要完善保險消費者的保護措施，“單槍匹馬”不行，“急於求成”也不行，這是一個系統性工程，需要凝聚各方的力量。當下，從宏觀引導到微觀治理、從行業自律到外部監督……各方已逐漸在融合“發力”了。
特別是在宏觀引導方面，監管機構在保護保險消費者的制度建設方面步入了“快車道”，不斷加快著前進的步伐。
尋根溯源說保險“消保”
針對銷售行為不規範、理賠服務不到位、糾紛處理不及時等問題，原保監會於2017年發佈了《關於進一步加強人身保險公司銷售管理工作的通知》《保險銷售行為可回溯管理暫行辦法》等一系列文件，取得了較好的效果。然而，某些突出問題尚未得到根本解決。
銀保監會2019年9月發佈《關於開展銀行保險機構侵害消費者權益亂象整治工作的通知》（以下簡稱《整治工作通知》），指出了保險服務在產品設計、銷售管理、理賠管理、互聯網平臺等合作機構管理四大方面共18個消費者“痛點”問題。其中，保險條款內容不明確、銷售過程中誇大保險責任或收益、拒不履行合同約定賠償等是困擾行業多年的老問題，而隨著數字化保險新業態的興起，在網絡銷售中限制消費者的自由選擇權，保險公司、中介機構、第三方網絡平臺的角色定位邊界不清晰，線上理賠管理不到位等又是行業需要解決的新問題。
無論是老問題，還是新問題，它們產生的原因都可以追溯到一些共同的因素。摸清問題的根源是建立完善的消費者權益保險制度體系的起點。
●保險產品自身特點
首先，保險產品的研發設計過程專業性較強，通常會有條款晦澀、定價複雜等特點，一般消費者很難明確保險產品的實際價值，由此產生的信息不對稱也給消費者在購買前充分了解產品價值造成了障礙，也造成了銷售誤導的空間。
其次，保險產品不能像有物質形態的商品一樣可以讓消費者立即獲得使用效用，而是隻有在遭受風險後，方可顯現其真實價值。
最後，沒有相對統一、便於檢驗的效用衡量標準，消費者被侵權後的舉證十分困難。這些是造成理賠問題投訴集中的重要原因之一。特別是合同期限長的保險產品，其中的許多問題往往會長期隱蔽。
●經營主體管理機制不到位
近年來，隨著保險業供給側改革的不斷深入，市場經營主體在維護消費者權益方面的意識和行為已經有了較大的提升。
然而，部分公司對此仍然持有危機管理式的態度，或者更多地從規範經營行為的角度去進行管理，尚未形成企業內生的、可持續發展的經營意識，也未建立包括考核、責任追究、監督檢查等一系列措施在內的管理機制，使消費維權的重心從單個事件轉向有效的消費者權益保護制度。
上述《整治工作通知》也指出，銀行和保險業一個共性的問題是相關的績效考核和激勵機制不合理，導致消費者保護不到位。比如，針對個別產品創設銷售指標和定向激勵，引導銷售人員向客戶過度營銷。績效佔分支機構和員工的收入比例過高，而消費者保護考核佔比太低，難以激勵落實消費者權益保護工作的主體責任。
●行業監管體系尚待完備
同市場主體行為一樣，保險行業的監管制度也處在不斷完善的過程中。
一是制度框架設計尚待完備，在《消費者權益保護法》《保險法》等綱領性的制度框架內，各個保險專業領域的有關制度尚不嚴密，還存在可能導致消費者權益受損的漏洞。
二是針對消費者維權投訴的途徑、方式、流程、結果的管理制度尚不清晰，使維權成本過高、結果得不到保障的問題無法有效解決。
從上到下，夯實保護基礎
2018年以來，銀保監會在加大侵害金融消費者權益亂象整治工作的同時，集中出臺了《關於切實加強和改進保險服務的通知》《關於銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》等一系列文件，並完善了保險經紀、銀行保險、健康保險等細分領域的管理制度，還就《銀行保險違法行為舉報處理辦法》《中國銀保監會信訪工作辦法》的修訂徵求了意見，從行業宏觀引領到企業微觀治理，從行業自律到消費者維權途徑，進一步夯實了保險消費者權益保護的法律基礎，為解決以上問題的根源打下了良好基礎。
●加強行業宏觀引領
2018年7月18日，銀保監會發布了《關於切實加強和改進保險服務的通知》（以下簡稱《保險服務通知》），從服務供給側出發，為消費者保護提供了基礎性和框架性意義的政策。它針對保險服務中存在的突出問題，向各保險公司、各保險中介機構提出了四項要求。
一是要求各機構嚴格規範保險銷售行為。保險公司、保險中介機構要強化銷售宣傳內容管理和銷售行為管理，嚴格執行銷售行為可回溯制度，促進保險銷售行為規範化。
二是要求各機構切實改進保險理賠服務。保險公司要加大理賠服務投入，暢通客服電話，充實理賠力量，簡化理賠手續，建立重大突發事件綠色理賠通道，為消費者提供便捷理賠服務。
三是要求各機構大力加強互聯網保險業務管理。保險公司、保險中介機構要加強互聯網保險業務管理，規範宣傳、銷售、理賠、糾紛解決等服務行為，加強對第三方網絡平臺的管控，提高服務質量。
四是要求各機構積極化解矛盾糾紛。保險公司、保險專業中介機構要暢通投訴渠道，健全保險糾紛協商和解機制，積極參加保險糾紛調解機制，定期彙總分析投訴數據，及時發現並改進服務中存在的短板和問題，落實責任追究，妥善解決保險消費糾紛。
可以說，《保險服務通知》將保險消費者保護納入保險機構的整體規劃發展，建立健全消費者權益保護體制機制，是針對侵害消費者權益行為進行整治的“治本之策”，也是提升保險機構消費者權益保護的重要前提。
●創新企業治理機制
針對上述經營主體管理機制不到位的問題，2019年11月，銀保監會發布《中國銀保監會關於銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次明確要求銀行及保險機構將消費者保護融入公司治理的各環節，從管理制度、管理機制、市場監管和行業自律等方面系統地提出了發展意見。其中，有關公司治理的內容包括以下內容。
第一，公司管理制度。
一是要求董事會承擔消費者權益保護工作最終責任，是消費者權益保護工作的最高決策機構。
二是董事會設立消費者權益保護委員會，承擔消費者權益保護相關職責。
三是明確部門履行消費者權益保護職責，從人員配備和經費預算等方面保障開展消費者權益保護工作的獨立性、權威性、專業性。
第二，公司管理機制。
一是保險機構要建立完備的消費者權益保護產品和服務審查、內部考核、信息披露、投訴管理、金融知識宣傳教育、突發事件應對等工作機制，確保各相關部門之間的橫向協調以及不同級別之間的縱向傳導。
二是建立消費者權益保護審查機制，對面向消費者提供的產品和服務，在設計開發、定價管理、協議制定等環節進行評估審查，風控關口前移。
三是完善消費者權益保護內部考核機制，將其納入機構綜合績效考評體系、問責體系和人力資源管理體系。
四是加強和完善消費者權益保護信息披露機制，包括消費者保護工作重大信息、產品和服務、投訴管理等相關信息，信息披露需充分考慮消費者需求，有利於消費者在接受產品和服務前充分了解其特點和風險。
過去，由於種種原因，保險消費者保護無法落實到保險機構日常經營管理中去。究其原因，首先是考核、問責機制的缺失使企業沒有加強消費者權益保護的真正動力和有力抓手。其次是保險機構沒有專門的部門來對接消費者權益保護局，極大地降低了相關工作的協同性和有效性。最後是信息的不透明無法形成市場監督機制。
目前，《指導意見》的出臺將徹底改變這一局面。董事會責任制、設立專業委員會、績效考核掛鉤、“消保”報告披露，這些措施將使消費者保護工作必須上升到公司戰略層面，真正融入保險業的經營過程和管理機制中。
●降低維權成本
經過2019年11月廣泛徵求意見後，銀保監會於2020年1月發佈了《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》（以下簡稱《投訴處理辦法》），在制度的層面，為提升消費者話語權和監督能力提供了保障。其主要內容包括以下幾方面。
一是保證投訴處理時效。
保險機構應當建立消費投訴處理迴避制度，應依照相關法律法規、合同約定，公平公正作出處理決定，對於事實清楚、爭議情況簡單的消費投訴，應當自收到消費投訴之日起15日內作出處理決定。
二是簡化投訴受理程序。
保險機構應最大限度方便消費者投訴，不得拒絕接受消費者合理投訴訴求，不得要求投訴人提供機構已經掌握或者通過查詢內部信息檔案可以獲得的材料。為避免久拖不決、問題隱瞞不報等情況，應建立上級機構對下級機構投訴處理工作的核查程序，充分保障消費者申訴的權利。
三是加強對第三方合作機構的投訴管理。
因合作銷售產品或者提供服務而產生消費糾紛的，保險機構應當要求相關第三方機構配合處理消費投訴，對消費投訴事項進行核實，及時提供相關情況，促進消費投訴順利解決。銀行保險機構應當將第三方機構對消費投訴處理工作的配合情況納入合作第三方機構的准入退出評估機制。
可以說，《投訴處理辦法》的發佈，是國家關於金融消費者保護政策在保險監管領域的具體落實，使消費者知情權和受益權更有保障，獲得感和體驗感進一步增強。
此外，投訴處理的效果是行業服務和化解金融風險能力的最直接體現，因此也為監管工作提供了重要的信息窗口和輔助手段。
●完善細分領域管理制度
一是保險經紀領域。
為了規範保險經紀人的經營行為，原保監會在《保險經紀機構監管辦法》《保險經紀從業人員、保險公估從業人員監管辦法》的基礎上，進一步完善相關制度，於2018年2月發佈了《保險經紀人監管規定》。
其中，明確要求保險經紀機構在信息安全、信息披露、從業禁止等方面保護消費者權益。保險經紀人向投保人提出保險建議的，應根據客戶的需求和風險承受能力等情況，推薦符合其利益的保險產品，並向投保人披露保險產品的相關信息。
二是健康保險領域。
為有效滿足人民群眾對健康保障的需求，銀保監會於2019年11月發佈了新修訂的《健康保險管理辦法》，這是該辦法自2006年發佈以來的首次重大修訂。
新的管理辦法通過進一步完善健康保險經營規則、產品定價規則、理賠和糾紛處理規則等方法，合理界定保險公司、投保人、被保險人之間在健康保障方面的權利、義務和責任，切實保護消費者合法權益。
特別是針對銷售過程中的問題，新辦法規定保險公司應當以書面或者口頭等形式向投保人說明保險合同的內容，不得強制搭配其他產品銷售、誘導其重複購買保障功能相同或者類似的費用補償型醫療保險產品，並規定不能向投保人和被保險人誤導、誇大、隱瞞保險保障範圍。同時，禁止保險公司非法收集、獲取被保險人除家族病史之外的遺傳信息、基因檢測資料等。
三是銀行保險領域。
近年來，我國人身保險業保費規模、資產規模快速增長，但銀保渠道的發展仍存在著利益短期化、消費者權益保護不到位等問題。
針對此類問題，2019年8月，銀保監會發布了《商業銀行代理保險業務管理辦法》，建立起商業銀行代理保險業務全流程統一的監管制度。
為加強消費者合法權益保護，上述辦法明確規定，商業銀行及其保險銷售從業人員不得將保險代理業務轉委託給其他機構或個人，進一步細化銷售誤導和手續費支付不規範的表現形式，將其列入負面清單。
未來，值得期待
隨著宏觀經濟和行業發展情況的變化，保險消費者保護工作也需要與時俱進。縱觀2018年以來出臺的監管政策，不難發現從宏觀引導到微觀治理、從行業自律到外部監督協調有機的制度發展軌跡，以消費者權益保護為核心的管理框架體系日漸成型，未來值得期待。
同時，監管機構也表示，未來將通過建章立制、創建消費者保護監管評價體系、推進金融糾紛多元化解機制建設、繼續推進亂象整改等方法，進一步完善治理體系。
可以預見，隨著制度體系和監管力度的不斷完善，保險消費者權益的提升將對保險行業的發展產生積極影響，對提高金融市場的資源分配效率、防範化解金融風險、維護金融穩定都有十分重要的意義。
一是優化公司內部治理機制，促進保險機構自我規範和約束，充分落實保險機構保護消費者權益的主體責任，杜絕違法違規行為，通過保險治理、外部監管、行業自律三者聯動，從根本上建立消費者保護長效機制。
二是提升監管效能，針對上述保險信息不對稱、維權成本高等問題，監管部門可藉助完備的制度體系，不斷豐富監管手段，更好地推動保險業的高質量發展。
三是促進保險服務向高質量發展，使銷售的規範性、理賠的兌現性得以提升，保險服務的質量和信譽進一步改善。
（作者為中國保險業協會人身險二部室主任）
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