引用本文：孫娟娟.《食品安全法實施條例》中的行政處罰規定與評析[J].中國食品藥品監管.2020.01（192）：32-34.
摘 要
《食品安全法實施條例》進一步細化了食品生產經營者的食品安全主體責任，其中包括細化相關的義務要求，以提高違法成本；針對條例新增的義務性規定，設定嚴格的法律責任；細化屬於情節嚴重的具體情形，為執法中的法律適用提供明確指引，對情節嚴重的違法行為從重從嚴處罰；落實“罰款到人”制度等。解讀這些既有要求以及瞭解後續的配套規定有助於生產經營者的合規管理和各地監管部門的行政執法。
關鍵詞
《食品安全法實施條例》；行政處罰；規定；評析
2019 年5 月，《中共中央國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》指出，要通過完善法律法規、嚴厲打擊違法犯罪、加強基層綜合執法、強化信用聯合懲戒來實行最嚴厲的處罰。在此背景下，《食品安全法實施條例》通過行政處罰相關的制度安排，進一步要求實施最嚴厲的處罰。相應的，如何結合立法背景、初衷等來理解這些新增或細化的行政處罰要求，既關係到生產經營者如何改進合規管理，又關乎基層執法如何把握處罰尺度。
1.“最嚴”處罰的合法性和合理性
概括來說，修訂後的實施條例在多個條款中涉及行政處罰的規定。例如，第六十七條針對行政處罰如何理解把握“ 情節嚴重”的含義，列舉了六種情形；第八十一條規定由設區的市級以上人民政府食品安全監督管理部門決定處以30 萬元以上的大額罰款；第七十七條和第七十八條先後規範了行刑銜接中與行政拘留有關的工作機制等。比較而言，體現實施條例在處罰方面更為嚴厲的制度安排便是被稱為“罰款到人”的第七十五條規定。對於這一規定，胡錦光教授在有關制度解讀中指出，企業違法本身就存在兩個違法主體，“雙罰”是一種公平考量，且通過行政法規來設定這樣的處罰也符合既有的法律要求。當該制度設定以“條件”而非“要件”的方式明確“罰款到人”的三種適用情形時，“三擇其一”的適用條件彰顯了以“最嚴”處罰來威懾食品生產經營者履行主體責任的懲戒目的。
無疑，“最嚴”是食品安全立法和執法的規制背景。與此同時，需要指出的是，針對公共行政提出的“放管服”改革要求以及由此來優化營商環境也是食品安全法治面臨的規制環境。因此，實施條例也應通過遵循過罰相當、有利於相對人等原則要求來合理設定食品生產經營者的法律責任。例如，第十三條明確了食品安全標準可以提前適用；第七十四條鑑於安全與質量的差異明確了不符合企業標準的情形該如何執法；第七十六條針對生產經營者通過召回等方式的風險管理，規定了從輕或減輕處罰等。即便是“罰款到人”的制度設定，法規修訂期間也是出於合理性的考量，調整了處罰的幅度。相應的，合理性也是後續執法中應有的考量。這是指一方面需要通過後續的規則細化來明確當下條款中有關“故意”“性質惡劣”“嚴重後果”的具體所指以及有關正當程序的要求來約束行政裁量，另一方面則是要結合實際情況，明確如“上一年度”“收入”等的範圍認定，便於執法的可操作性，也更能彰顯執法的講求效能、公平合理的原則。
2.企業合規與基層執法
《食品安全法實施條例》在規定“罰款到人”制度的同時也通過明確這些法人、負責人等的食品安全義務進一步強化了食品生產經營企業的主體責任。例如，第十九條規定食品生產經營企業的主要負責人的“全面責任”，食品安全管理人員的“協助責任”。至此，針對企業這樣規模化的生產經營者，食品安全法制的發展及其細化不斷精細了生產經營者在保障食品安全中的責任，即所謂的主體責任是“首要責任”，也由其負“總責”。相應的，從企業主要負責人開始，應當重視企業內部的合規管理。事實上，無論是規範要求還是理論進展，都日益強調生產經營者內部的“元規制”或“基於管理的規制”，在此基礎上，政府進行守法監督並跟進獎懲。誠然，企業可以結合自身的特點來嵌套個性化的內部管理，以形成量體裁衣式的自我規制。但是，當食品安全法律直接規定企業內部的管理制度時，這樣的內部建制無疑是“強形態”的，因為作為企業應有的法定義務，不履行將承擔不利的法律後果。而且，除了通過內部建制來實現整體性的合規管理，食品生產經營者也要結合《食品安全法實施條例》的規定跟進細節性的合規改進。例如，第三十九條規定銷售特殊食品，應當核對食品標籤、說明書內容是否與註冊或者備案的標籤、說明書一致，不一致的不得銷售。據此，食品經營者應當在進貨查驗中加強對特殊食品的標籤審核，尤其是做好管理留痕。
相應的，法制在上述理念下做出制度安排後，也需要執法者回應生產經營者不同的守法策略，包括一方面以嚴懲來威懾違法行為，尤其是具有主觀惡意的。在此，無論是第七十五條的故意條件還是第六十七條針對故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況，拒絕、逃避監督檢查列舉的嚴重情形，都考慮了違法主體的主觀狀態。考慮到主觀歸責給行政執法帶來的挑戰，需要進一步明確如何認定明知這樣的主觀狀態來增加可操作性。另一方面，適用食品安全法律也要針對合規進行激勵，典型的便是盡職免責。然而，從當下實踐來看，在食品安全法律針對獎懲作出不同規定後，實踐執法並未有“恩威”並重。當然，這其中既有因為在“最嚴”的要求下慎用“減輕從輕處罰”的緣故，也有執法本身面臨“盡職履責”而出現“應用不敢用”的問題。對於後者，需要特別指出的是，食品安全執法作為部門行政法，在涉及處罰時，依舊需要遵循該領域內基本法的要求，即《行政處罰法》的相關規定，例如第二十七條有關減輕從輕的要求。相應的，對於完善後續的食品安全執法，一方面，如上文所述，對於一些新的規定，如行政處罰中考慮主觀故意，需要進一步通過研究和規則細化來化解基層執法遇到的挑戰；另一方面，也要強化執法人員對於《行政處罰法》的重視。目前，該法律的修訂已經啟動，如在行政處罰中納入對主觀故意的考量，規範信用懲戒這一行政處罰等變化，也同樣會對食品安全執法具有規範意義。
3.普法與風險交流
無論是企業合規還是基層執法，普法的重要性並不僅僅在於法律實施初期的宣貫，也是長期性的工作，以避免守法者、執法者因為法治知識儲備不相當導致企業合規、執法不暢問題。與此同時，當不同層級的監管者、不同規模的從業者以及學界、協會都從不同的立場、視角解讀食品安全法律，又或者因為這些解讀差異而存在適用問題時，保持彼此間的交流無疑是促成共識、尋求解決之道的長效機制。因此，《食品安全法實施條例》本身又再次肯定了食品安全風險信息交流的意義。
事實上，即便從2015 年引入該項制度以來，風險信息交流的內容所指、具體程序都未有明確。但在後續的制度完善中，風險信息交流的發展並不限於單向的信息發佈和食品安全科普。同樣的，基於跨學科、跨領域的工作坊等交流模式也可成為該項制度的內容之一，以便在為不同利益相關者提供參與交流機會的同時促進食品安全相關的法律、執法、守法等信息溝通，進而通過增進不同主體之間的共識來優化“食品安全人人有責、人人盡責”的規制環境。
孫娟娟，博士後，中國人民大學食品安全治理協同創新中心山姆• 沃爾頓教席研究員。專業方向：政府規制、食品法治等
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