本號訊（4月8日）《中華人民共和國森林法》已由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議於2019年12月28日修訂通過，自2020年7月1日起開始施行。森林經營管理作為貫穿這次森林法修改的一條主線，內容得到了加強。
張會儒 攝影
一、森林經營實踐需要法律作答
森林經營作為林業專有概念，是以提高森林質量，建立穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，為修復和增強森林的供給、調節、服務、支持等多種功能，而開展的一系列貫穿整個森林生長週期的保護和培育森林的活動。現代森林經營原理有4個要點：
一是森林經營的目的是培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統。穩定健康的森林生態系統有合理的結構，現實林分沒有達到，就需要輔以人為措施，促進森林儘快達到理想狀態。這就是森林經營活動。
二是森林經營的準則是模擬林分的自然過程。森林生長髮育的基本規律是連續覆蓋（永遠保持森林環境）、優勝劣汰、自然更新。森林經營應該模擬這個過程。模擬不是照搬。根據現實林分情況，以地帶性頂級群落的發展過程為參照，以比較小的干擾，或者補充目的樹、或者清除干擾木，把更多的資源用在目標樹的培育上，加快群體的生長髮育過程和促進森林健康，縮短林木培育週期。
三是森林經營貫穿整個森林生命週期。同林齡的全生命週期包括幼苗、幼樹、幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林和過熟林等階段，異林齡的全生命週期包括建群階段、競爭生長階段、質量選擇階段、近自然森林階段、天然恆續林階段等階段。針對每個階段採取不同的經營措施，就構成了森林的經營週期。
四是要按照森林經營計劃（規劃、方案）實施森林經營。森林生命週期的長期性和森林類型的多樣性，決定了森林經營活動的長期性、系統性和複雜性，存在錯不起、悔不及的特點，必須要編制森林經營規劃（方案），進行統籌規劃和預先部署。
但是，相當一段時間，受認識水平、發展階段的限制，我國森林經營工作重心有所偏離，主要表現在：一是追求短平快，森林經營短期行為嚴重，森林資源質量難以持續提高。二是將森林經營等同於一般的企業經營，目標主要放在森林資源的採伐利用上，忽視了對森林生態系統的培育。三是人工造林樹種、結構單一，忽視了鄉土樹種使用和混交林的營造。四是不完善的森林分類經營體系，難以滿足社會對森林多種功能的需求。五是缺乏系統性的森林經營規劃，森林經營方案制度體系不健全。六是缺少全週期經營的理念，將森林經營片面理解為採伐。七是保護、經營和利用的關係處理過於簡單，一講保護，就禁止一切經營和利用活動；一講經營和利用，就造成資源的過度採伐利用。
2008年以來，森林經營成為林業工作的一大主題，國家採取了一系列的政策措施來解決森林經營問題，森林經營開始步入正軌，但仍缺少社會層面的整體認識和觀念的轉變，重要原因就是沒有在法律層面固化。現在，林業已經進入了高質量綠色發展階段，著力提高森林質量、增強森林生態功能是這個階段的重要目標，森林經營是實現這個階段目標的重要抓手。
因此，急需對制約森林經營的一些關鍵問題作出法律上的回答。這次修改森林法，本著科學、求實的精神，立足於我國林業的發展階段，遵循現代森林經營原理，充分吸收了社會各界對森林經營工作的意見和建議，對森林經營作出了法律規定，起到了澄清認識、轉變觀念、理順思路、完善體系、規範實踐的引領作用。
二、森林經營內容體現在修法七個方面
新修訂的森林法在結構上作了較大調整，從1998年《森林法》7章擴展至9章，條文從49條增加到84條。森林經營的內容主要體現在7個方面，涉及6章16條。
1.森林經營的總原則
關於森林經營的原則，總則第三條規定“保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則”。這是林業經營活動的原則，更是森林經營的原則。
尊重自然、順應自然、保護自然，是習近平生態文明思想的重要內容，也是現代森林經營原理的準則之一。這個準則就是森林經營要尊重和模擬森林的自然發育規律，這些規律按對象分有林木個體和群體（林分）發育規律，按年齡結構分有同齡林和異齡林發育規律，按發育階段分有幼苗、幼樹、幼齡林、中齡林、近熟成熟林和過熟林發育規律，有適地適樹規律、能量和物質交換和累積規律、種間交互規律、形態生長規律、結構組成規律、競爭（自然稀疏）規律、產量形成規律、自然更新規律和群落演替規律等。這些規律是森林經營的基本遵循。
保育結合就是在嚴格保護的同時，採取科學手段，對退化森林生態系統進行修復。森林生態系統保護包括林地保護和地上林木資源保護兩個方面，對這兩個方面資源的保護策略是不同的。林地保護主要是保護不被破壞和不退化，而對於地上林木資源的保護除保護不被破壞和不退化外，更重要的是經營培育，即通過科學的培育措施，促進森林資源的增長，縮短培育週期，這就是保育。所以，保育是積極的保護，要變被動的保護為主動的經營保育，提高森林質量，才能在更高的層次上保護森林。
可持續發展是既要滿足當代人的發展需要，又要為子孫後代保留繼續發展的潛力的發展，換句話說，就是經濟、社會、資源和環境保護協調發展，是新發展理念的重要內容。林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位，而森林可持續經營是實現林業可持續發展的實踐路徑。
2.森林經營的總目標
關於森林經營的總目標，總則第六條規定：國家以培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標。這個目標就是林業經營活動的總目標，更是森林經營的總目標，也是現代森林經營原理的要點之一。森林是一個生態系統，好的生態系統才能發揮完整的生態、經濟和社會功能。一個穩定健康的森林生態系統能夠天然更新，必須有一個合理的結構，它包括樹種組成、林分密度、直徑和樹高結構、下木和草本層結構、土壤結構等。現實林分沒有達到這樣的結構，需要輔助一些人為措施，促進森林儘快達到理想狀態，這就是森林經營措施。森林狀況不同，需要採用不同的經營措施。這一規定體現了森林經營思想的轉變，將森林經營從單純獲取木材徹底轉變到培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統上來。
3.造林
造林是森林經營的重要環節，在歷次的《森林法》中都是單獨成章。本次也不例外，只不過將名稱由“植樹造林”改成了“造林綠化”。這一部分的修改突出體現了轉變造林思路和加強森林生態系統修復等思想。
第四十五條規定，“各級人民政府組織造林綠化，應當科學規劃、因地制宜，優化林種、樹種結構，鼓勵使用鄉土樹種和林木良種、營造混交林，提高造林綠化質量”。這裡的核心主題是明確新任務、保護原生態、重視造林質量，關鍵詞是優化林種、樹種結構、使用鄉土樹種和林木良種、營造混交林。 優化林種、樹種結構，這是基於我國造林綠化所處的發展階段確定的。上次森林法出臺後的20多年，我國在造林綠化上取得了巨大成就，森林植被得到了大面積恢復，造起來、綠起來的目標逐步實現，營造林的主要任務已經從量的擴張轉變為質的提升，即優化林種、樹種結構，加速森林生長，提高森林生產力，增強森林生態功能。國家林業和草原局已經出臺了森林質量精準提升工程規劃，主要目標就是精準提升森林質量、增強生態功能和優質生態產品供給。
使用鄉土樹種和林木良種，這是構建高質量森林生態系統的基礎。鄉土樹種是指原產當地並經過長期的自然選擇，經受當地極端氣候條件、病蟲害侵襲等一系列自然災害考驗仍能健壯生長的樹種。一段時間以來，由於我國在林業發展上追求短平快，生態恢復急於求成，大量應用外來速生樹種，重“洋”輕“土”，忽視了對鄉土樹種的培育和應用。隨著外來樹種所帶來的生物危害的增加和後期不足等問題加劇，人們逐漸認識到了鄉土樹種的重要性。目前，鄉土樹種已經成為我國造林樹種的首選。從另一方面來看，重視鄉土樹種的使用，也是保護原生態思想的體現。營造混交林是基於我國多年來造林的經驗教訓和科學研究的成果確定的。所謂混交林，是由兩個或兩個以上樹種組成的森林。科學研究表明，混交林具有生物多樣性高、充分利用空間和營養面積、能較好地發揮防護效益、可增強抗禦自然災害的能力、改善立地條件、提高林產品的數量和質量等優點。但是，長期以來，我國人工造林以純林為主，有“東北落葉松、華北楊家將、南方沙家浜”的說法，凸顯了“單一性導致脆弱性”的問題，表現為生物多樣性下降、林分生產力低下、地力衰退、水土保持能力降低、易暴發病蟲害等方面。近年來，人們逐漸認識到了這個問題，在造林和撫育經營中，重視構建異齡混交林，對人工純林開展近自然化混交改造，取得了積極效果。
關於加強森林生態系統修復，第四十六條規定了修復的總體要求，即“各級人民政府應當採取以自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的措施，科學保護修復森林生態系統”。這裡包含了兩個重要思想。一是明晰了自然恢復和人工修復的關係。森林生態系統修復既要堅持自然恢復，也要注重人工修復。要優先利用自然力來恢復，在缺乏自然恢復能力的條件下，如荒漠化地區、乾旱地區、石質山區等困難立地條件下，要想恢復森林植被，就要採取人工造林的方式，有的甚至要工程造林才能成功，這符合因地制宜、實事求是的自然生態恢復的科學理念。二是明確了修復的對象是森林生態系統，而不是單個林木和單一功能，通過修復要實現森林生態系統整體功能的提升和優化。這一點正是過去認識中的不足之處。
在明確了森林生態系統修復的總體要求後，緊接著的兩款進一步明確了修復的對象和任務，包括對坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重石漠化耕地、嚴重汙染耕地等需要生態修復的耕地實施有計劃的退耕還林還草，對自然因素等導致的荒廢和受損山體、退化林地以及宜林荒山荒地荒灘，因地制宜實施森林生態修復工程，恢復植被。這些將是今後我國森林生態系統修復的主戰場。
4.森林分類經營
對於分類經營，新《森林法》作出了系列規定，包括基本制度、原則、劃定對象、經營策略等方面，體現在6條中。
首先，總則的第六條明確了“國家以培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，對公益林和商品林實行分類經營管理，突出主導功能，發揮多種功能”的分類經營制度，這是分類經營作為基本法律制度首次寫入《森林法》。
其次，明確了分類原則。第四十七條規定，“國家根據生態保護的需要，將森林生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬於商品林”。再次，在第四十八條明確了公益林的劃定對象，第五十條規定了鼓勵發展的商品林類型。
最後，明確了經營策略。第四十九條規定，“國家對公益林實施嚴格保護”“對公益林中生態功能低下的疏林、殘次林等低質低效林，採取林分改造、森林撫育等措施，提高公益林的質量和生態保護功能”。第五十一條規定，“商品林由林業經營者依法自主經營。在不破壞生態的前提下，可以採取集約化經營措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林經濟效益”。
森林分類經營來源於林業分工論的思想，形成於20世紀70年代後期的美國。它的核心思想是在國土中劃出少量土地發展工業人工林，承擔大部分商品材生產任務，稱為“商品林”；其次劃出一塊“公益林”，包括城市森林、風景林、自然保護區、水土保持林等，用以改善生態環境；再劃出一塊“多功能林”。基於林業分工論，衍生出了兩種林業發展模式，即法國模式和澳新模式。法國把國有林劃分三大模塊，即木材培育、公益森林和多功能森林；澳大利亞和新西蘭模式對天然林與人工林實行分類管理，即天然林主要是發揮生態、環境方面的作用，而人工林主要是發揮經濟效益。在北美，則採用三類林模式，即將林地區劃為3個區域，即保護區、生態系統經營區和木材生產區，每個區域都被賦予了特殊的管理和經營目的。基於此思想，我國從1999年開始，在原有五大林種的基礎上，實行新的分類經營體系，即將森林分為公益林和商品林。公益林是指以發揮森林生態效益等生態功能為主要目的的森林，包括防護林和特種用途林。商品林是指以生產木材及其他林產品為主要目的的森林，包括用材林、經濟林和能源林。
新《森林法》中對分類經營的系列規定，吸收了世界先進的林業經營思想和我國實踐應用的成果，從法律上明確了森林分類經營體系，傳遞了公益林的嚴格保護和保育結合，商品林的自主經營、集約經營和兼顧生態的現代森林分類經營的理念。
5.森林經營規劃和方案
重視森林經營計劃（規劃、方案）的作用是現代森林經營原理的要點之一。本次修改，強化森林經營規劃和森林經營方案的作用成為突出亮點。
首先，是強調規劃統領，將原《森林法》關於林業長遠規劃的有關內容進一步具體化，發展規劃與專項規劃相結合。明確縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業發展納入國民經濟和社會發展規劃。第二十六條明確要求，“縣級以上人民政府林業主管部門可以結合本地實際，編制林地保護利用、造林綠化、森林經營、天然林保護等相關專項規劃”。近年來，隨著林業管理的科學化和規範化，這些專項規劃的編制已經在實踐中推開，在林業發展和經營管理中發揮著重要作用。如《全國森林經營規劃（2016-2050年）》已經印發，正在加快推進建立全國、省、縣三級規劃體系。這次吸收了成熟的實踐成果，以法律條文的形式固定下來，對於全面落實依法治林、依規營林，避免短期經營行為具有重要意義。
其次，從根本上強化了森林經營方案的法律地位。新《森林法》第五十三條規定，“國有林業企業事業單位應當編制森林經營方案，明確森林培育和管護的經營措施”“國家支持、引導其他林業經營者編制森林經營方案”。從字面來看，這一條規定與上一版《森林法》相比，沒有太大變化，唯一不同的是在應當編制森林經營方案的單位中取消了“自然保護區”。這並不意味著自然保護區就不需要編制森林經營方案了，因為自然保護區已歸林業部門管理，可以將其理解為林業事業單位的一種，也應當編制森林經營方案。但由於自然保護區實施的主要是嚴格保護，涉及造林、撫育、主伐、人工更新等經營活動很少，編制的是以生物多樣性和珍稀瀕危野生動植物棲息地為主的森林經營方案。關於森林經營方案內容的重要變化是在第八章法律責任中。第七十二條規定，“違反本法規定，國有林業企業事業單位未履行保護培育森林資源義務、未編制森林經營方案或者未按照批准的森林經營方案開展森林經營活動的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。這是新增加的內容。在上一版《森林法》中，森林經營方案制度已經被寫入，也就是說已經明確了它的法律地位，但是由於沒有配套的監督、檢查和懲罰規定，森林經營方案制度並沒有得到很好的落實，應當編制而沒有編制以及編制了卻不執行的現象非常普遍。新法中這一規定的出臺與第五十三條相呼應，對森林經營方案的編制和執行提出了更高的要求，從根本上強化了森林經營方案的法律地位，對於建立以森林經營方案為核心的森林經營制度體系建設、實施森林可持續經營將發揮重要作用。
6.森林採伐
森林採伐在森林保護和經營中是一項關鍵活動。因此，以往的歷次《森林法》中都是單獨成章的，而本次修訂，將其與森林經營管理合併，是認識上的一次重要轉變。長期以來，在森林採伐認識和理解上存在一定的偏差，主要將其作為森林利用和消耗森林資源的手段，加以嚴格管理，更有甚者，將採伐等同於破壞。實際上，就森林採伐的本身來看，它並不會直接造成森林資源的破壞，它不僅是森林利用的手段，更重要的是調節森林結構、促進森林生長和正向演替的重要經營措施，之所以會造成森林資源的破壞，是因為我們長期以來以木材生產為目的，過度採伐造成的。本次將其作為一種森林經營措施納入森林經營管理，是認識上的一次重要轉變。
對於採伐森林、林木應當遵守的要求，新《森林法》在分類經營的基礎上進行了進一步的細化規定。第五十五條規定，公益林只能進行撫育、更新和低質低效林改造性質的採伐。但是，因科研或者實驗、防治林業有害生物、建設護林防火設施、營造生物防火隔離帶、遭受自然災害等需要採伐的除外；商品林應當根據不同情況，採取不同採伐方式，嚴格控制皆伐面積，伐育同步規劃實施；自然保護區的林木，禁止採伐。但是，因防治林業有害生物、森林防火、維護主要保護對象生存環境、遭受自然災害等特殊情況必須採伐的和實驗區的竹林除外。這裡有亮點的是兩個“除外”。第一個“除外”就是因科研或者實驗、防治林業有害生物、建設護林防火設施、營造生物防火隔離帶、遭受自然災害等需要採伐公益林的，可以不受只能進行撫育、更新和低質低效林改造性質採伐的限制，也就是可以進行主伐；第二個“除外”就是因防治林業有害生物、森林防火、維護主要保護對象生存環境、遭受自然災害等特殊情況必須採伐自然保護區林木和採伐自然保護區實驗區的竹林不受禁止採伐的限制。這兩個“除外”是上一版《森林法》中沒有的，因此，造成了一些必要的、科學的森林經營活動和科研試驗無法開展，修改的呼聲一直很高，本次修改解決了這個問題。
7.天然林保護
第三十二條規定，“國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林採伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能。具體辦法由國務院規定”。這是新增條款。 1998年，黨中央、國務院決定在長江上游、黃河上中游地區及東北、內蒙古等重點國有林區實施天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了天然林保護力度，全面停止天然林商業性採伐。黨的十九大明確要求“完善天然林保護制度”。2019年，中辦、國辦印發的《天然林保護修復制度方案》，對天然林保護進行了系統全面部署。
本條的內容，就是為貫徹落實黨中央決策部署作出的規定。這裡有兩點重要變化：一是天然林全面保護制度出臺後，提的都是“停止天然林的商業性採伐”，而這裡卻沒有用這一提法，而是提了“嚴格限制天然林採伐”。相比之下，新的提法比較嚴謹、科學。因為何為“商業性採伐”，難以下一個嚴謹準確的定義。另外，前面已經提到了有兩個“除外”的情況，如果用舊的提法，就會產生矛盾。二是提到了“保護和修復天然林資源”，如前所述，人工修復就是一種森林經營活動，所以這裡傳遞了一種理念，即天然林也是需要經營的，這是符合現代森林經營原理的，是迴歸科學的體現。當然，天然林的修復或者經營，既要遵循現代森林經營原理，也要適應我國林業發展階段的實際情況，遵守現階段天然林保護的相關規定，使之成為符合我國國情、林情的科學之舉。
三、推進配套制度建設保證貫徹實施
新《森林法》將自2020年7月1日起施行，國家林業和草原局已經下發了貫徹實施新修訂《森林法》的通知，對紮實有序做好新法的貫徹實施作出了全面的部署。森林經營是《森林法》修改的一條主線，有許多新思想和新要求，需要在學習領會精神和配套制度建設方面做更多工作，才能保證正確貫徹實施。
2019年11月，國家林業和草原局發佈了《關於全面加強森林經營工作的意見》，對今後一段時期（2020-2035年）森林經營的指導思想、基本原則、總體目標、主要任務和保障措施作出了全面部署。由於《意見》的制定和《森林法》的修改正好是同期進行的，所以指導思想、基本原則、總體目標與《森林法》的規定完全一致，提出的主要任務是對《森林法》中森林經營內容的貫徹落實。《意見》提出了森林分類經營實踐對接方案：要按照公益林和商品林的分類區劃結果開展森林經營工作。一級國家級公益林原則上不開展森林經營活動。二級國家級公益林、地方公益林和商品林中的一般用材林，按照突出主導功能的原則，實施多目標經營。速生豐產林、短輪伐期用材林等商品林，堅持市場主導，同時考慮生態環境約束，開展自主經營。這是對《森林法》的分類經營體系的進一步細化，實現了與《全國森林經營規劃（2016-2050）》確定的分類體系的銜接，給森林經營實踐提供了可操作性依據。
本次《森林法》的修改是我國進入生態文明時代林業法律制度建設的一項重要舉措，對於深入貫徹落實習近平生態文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，全面推進林業治理體系和治理能力現代化，實現林草事業高質量發展具有重要意義。森林經營是提高森林質量、建立健康穩定高效森林生態系統的重要手段，是貫徹落實“著力提高森林質量”的根本舉措，是推動可持續發展的必然要求。本次森林經營有關內容的加強，具有劃時代的意義，將為促進林草事業高質量發展發揮重要作用。（作者 中國林科院資源信息研究所副所長 研究員 張會儒 編輯 王強）
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