补棋是围棋对弈中的重要环节，适时、准确的补棋，可以弥补布局缺陷、保证棋形完整。PPP项目的绩效管理与评价，则是国内PPP按效付费的关键一环，随着众多PPP项目进行执行阶段，财政部这一手补棋来得颇为及时。
● 快讯
3月31日，财政部再发重磅文件。经过一年多的征求意见、讨论修订，关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）终于正式发布。通知明确提出，规范政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理工作。
《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“指引”）全文共六章、二十七条及五份附件，分别从绩效管理目标和指标管理、监控、评价、组织保障等方面进行阐述、要求和说明。
我们从项目实施机构及财政部门角度出发，着重分析指引提出的相关要求和内容，以及未来实际操作中可能遇到的部分问题。
明确实施主体
指引第三条，“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作”，并在第十五条再次明确，“项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作”。
这与行业的普遍认知相一致。由项目实施机构担任绩效管理主体，会让项目执行更顺畅、更符合操作逻辑。
根据指引，项目实施机构在PPP项目绩效管理中的工作主要包括：
- 负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标
- 根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控
- 根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价
- 在绩效监控发现的偏差情况，原因涉及自身的应及时纠偏
考虑到PPP绩效管理是专业性极强的工作，指引强调，“必要时可委托第三方机构协助”，让专业的人做专业的事。
对于各级财政部门，指引列明的职责主要有：
- 负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作
- 对实施机构编制、提交的方案、报告等内容组织审核和评审
- 认真审核PPP项目财政收支预算申请……合理安排财政预算
指引可操作性强
指引将于印发之日起30日后施行，“指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作。绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善”。
纵览指引，对绩效管理进行了明晰的要求，并附上工作方案和报告框架以供参考。预计指引施行后，各地PPP项目将迎来新一波绩效管理工作的整改潮。
涉及内容主要包括指引提出的强制性要求，例如对绩效评价频次进行规定，“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价”，“项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价”。
另外对PPP项目的年度绩效目标，指引要求应当具体、可衡量、可实现。提出绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。
在文末的评价指标框架附件中，列出绩效评价共性的一级指标和二级指标作为参考，将推动未来PPP项目绩效评价工作的统一和规范，有利于提高绩效评价工作的全面性和准确性。
顺便提一下，附件5“PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考）”中不那么起眼的一句说明，应当引起实施机构及财政部门的注意，“原则上不低于80分才可全额付费”，这是指引中涉及的几个指标数字之一。各PPP项目的绩效评价指标体系应参考该标准进行设计或调整。
项目公司更加主动
PPP常常被比作是一场婚礼，但大家会普遍觉得面对绩效管理时，项目公司/社会资本就是一个刚过门的小媳妇，处处都得小心翼翼，看着婆婆（项目实施机构）脸色过活，时不时就会受顿气。
然而事实并非如此，绩效管理中项目公司将更加主动。对于项目公司/社会资本在不同阶段的权利，指引也进行了说明：
1.项目准备阶段，可以作为潜在社会资本方，对项目实施方案中的绩效评价目标和绩效指标体系提出意见。
2.项目采购阶段，在响应文件和合同谈判过程中对“绩效指标体系中非实质性内容”进行谈判调整。
3.项目执行阶段，因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的，由项目实施机构和项目公司协商确定。
指引第十二条提出，项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的，可申请召开评审会，就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。
根据指引第二十条，项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。
考虑到实际的情况是，在项目准备阶段和采购阶段社会资本方所提出的意见和调整未必会被接受和采纳，但需要实施机构注意的是，在执行阶段，项目公司作为项目合法主体，为保证自身合法利益，必将发挥主观能动性，利用一切可以利用的手段去保证绩效评价工作的合理性和公平性。因为在PPP这场婚礼中，不存在“多年的媳妇熬成婆”一说。
有待实践中不断完善
综合来看，指引文件逻辑清晰、可操作性极强，但文中部分内容仍需在实践中不断完善。
例如指引第二十条，当双方对绩效评价结果有异议，“无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理”。根据我们对国内PPP市场的观察，这种情形将来极有可能会出现，评审会由谁发起组织，评审专家邀请哪些人员，费用由谁承担，等等系列问题仍待在实践中完善。
再如，在附件4和附件5的绩效评价共性指标框架中，均创新性地加入了对项目实施机构的绩效评价，并分别从产出、效果、管理设置了满分为100分的打分机制。从PPP的风险分担和利益共享机制来讲，这是对项目实施机构监督考核的一种方式和手段，但同样需在实践中探究：
项目实施机构作为绩效管理的实施主体和牵头方，自己给自己打分？
即便可以由考核主体其他成员或第三方机构进行打分，按分值的权威性如何保证？
以及对项目实施机构的这个打分、绩效评价又该如何应用？
翻看指引，相关内容有两处“涉及自身问题的，项目实施机构应及时整改”，“项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴”。至于对实施机构的评价是否建议指标体系、进行进一步应用，后期仍需要依据实际情况，完善、制定个性化指标体系，此处不再展开探讨。
总而言之，新鲜出炉的指引文件，对国内PPP发展必将起到规范和推动作用。我们的分析点评，也是抛砖引玉，希望与业内同仁研讨。
本文作者李志广，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
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