【导语】
行政机关等级分明，隶属关系明确。下级行政机关或本级行政机关内设机构、临时机构，往往会听从自己的上级安排，去独立实施大部分的行政行为，有时会因为行政行为不规范而侵害行政相对人合法权益，与行政相对人产生行政纠纷，此时到底谁来承担行政法律责任？本文讲述的案例是，诚略律师代理的某市政府与委托人强制挖掘树木行政纠纷一案。案中，市政府以项目指挥部财产独立为由推卸自己的责任，且看诚略律师如何确定责任主体，扭转局面。
【基本案情】
浙江A市的游先生在B村合法承租集体土地用于种植树木。由于某航道疏浚工程弃渣项目需要，游先生的上述承包地被纳入征收范围，地上苗木不知何去何从。此次征地工作和建设项目由A市港航开发建设指挥部（以下简称：项目建设指挥部）负责具体实施工作。2017年10月，在未履行任何法定征收程序、也未获得游先生同意的情况下，项目建设指挥部组织施工人员将游先生的上述苗木强制挖掘，移栽别处。游先生因此遭受了巨大的损失，鉴于自己能力有限，遂找到诚略律所周涛律师和陈晨律师帮其维权。
律师接案后，认真分析了游先生的案件情况，认为目前最要紧的是强制挖掘树木案，必须立刻就项目指挥部的违法行为提起行政强制及行政赔偿诉讼。律师认为项目指挥部系A市人民政府设立的职能机构，属于不能独立担责的临时机构。决定以A市人民政府为被告提起本案诉讼，很快，游先生立案成功，悬着的心也可以放下来了。
【案件审理】
立案后一段时间，收到开庭传票，开庭时间定于2018年10月15日。在庭审中，我们律师总结了三个争议焦点，并围绕争议焦点听取了对方的意见，并阐述了己方的代理意见。
第一个争议焦点，A市政府是否为本案适格被告。A市政府答辩称涉案航道工程建设项目系由项目指挥部负责，建设资金由项目指挥部全权管理，项目指挥部在银行开设有结算基本账户，有独立的财产并以自己的名义享有权利承担义务。周涛律师和陈晨律师根据涉案项目相关文件及被告提交的答辩状和证据，认为项目指挥部的领导人员系由市政府各职能部门成员组成，属于A市政府设立的临时机构，并且项目指挥部负责具体事项的处理也是A市政府进行“授权”，因此项目指挥部系不能独立承担法律责任的行政主体，A市政府作为本案诉讼主体符合法律规定。
第二个争议焦点，涉案强制挖掘苗木的行为是否违法。A市政府答辩称涉案航道疏浚工程弃渣项目是某江中上游航运开发项目的关键工程，必须赶在汛期来临之前完成河道疏通及废渣挖掘，否则会致使工程延误，造成巨大的经济损失。项目指挥部多次与游先生协商征地事宜未果，经多方讨论，决定将涉案苗木移栽别处。周涛律师和陈晨律师认为，即便是涉及重大公共利益的事项，也应该按法律程序办事，否则就是违法的行政行为，既然知道施工期紧张，为何不提早做好准备？再者，本案游先生并未曾见到过征地公告及征收补偿安置方案公告，涉案土地并未被依法征收，游先生仍然具有合法的承租权益。在前置程序未依法进行，游先生未得到补偿的情况下，任何人不得强制挖掘其合法拥有的苗木。故，A市政府在未得到苗木所有权人的同意，即对涉案苗木进行强制挖掘，违反法律规定，依法应当确认违法。
第三个争议焦点，针对游先生的损失，A市政府是否应该承担赔偿责任；若要承担赔偿责任，应承担多大的责任。A市政府答辩称对于游先生涉案苗木的补偿款，已经应相关村委会的要求，将补偿款全额支付给村股份经济合作社，其已经履行了补偿安置的义务，不应再承担赔偿责任。
周涛律师和陈晨律师认为，根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。游先生作为涉案苗木的所有权人，其有权对地上附着物及青苗的补偿费用直接享有所有权，而不是由经济合作社享受该部分权益。故，在A市政府强制挖掘苗木的行政行为被确认违法的情况下，A市政府应当承担起相应的赔偿责任。【法院裁判】
承办法官在充分听取被告答辩意见及周涛律师和陈晨律师代理意见的基础上，结合原被告双方涉案证据，作出了以下判决：
1.确认被告A市政府强制挖掘原告游先生涉案苗木的行为违法；
2.被告A市政府赔偿原告游先生苗木损失xxx万元。
游先生在收到判决后，对周涛律师和陈晨律师给予了充分的肯定。但在与律师沟通后，认为一审法院判决的赔偿数额有瑕疵。两位律师认为在合法的土地征收行为中，对地上苗木的补偿系对移栽或出售苗木产生的费用及青苗继续种植的可期待利益进行补偿，而苗木移栽后仍然归原产权人所有；在不具备移栽条件的情况下，被征收人将苗木出售，所得价款也归被征收人所有。一审判决赔偿的数额只是移栽苗木所产生的费用，并非对毁损苗木的赔偿，所以A市政府需要归还游先生涉案苗木，否则就要承担对苗木损失的赔偿。现本案已经提起上诉。
【案后话】
“冤有头，债有主”。“被降低审级”的现象时有发生，鉴于临时机构及下级机关权力有限，若违反法律规定将他们列为责任主体，想要填平损失会存在困难。希望每位因违法行政行为而遭受侵害的当事人，都能准确找到责任主体，并得到应有的赔偿；也希望违法行政行为的责任主体可以主动承担起赔偿义务，不要让受伤的老百姓再遭受二次伤害。
周涛律师简介
北京诚略律师事务所主任律师，不动产征收及行政诉讼业务领域资深专业律师。
执业以来，周涛律师以其兢兢业业的工作态度和专业娴熟的业务能力深得委托人的认可和信赖，并保持十几年来“零投诉”、“零差评”的记录，在征地拆迁以及行政诉讼业务领域享有盛誉。
周涛律师代理的浙江金华许水云诉金华市婺城区人民政府行政强制及赔偿案，被最高人民法院评为2018年“第一批保护产权和企业家合法权益典型案例”、“2018年推动法治进程十大案件”、“2018年度人民法院十大民事行政案件”，周涛律师代理的中南大学湘雅三医院江凤林医生与长沙市人民政府、长沙市公安局岳麓分局行政处罚及行政复议纠纷一案，该案作为全国首例“医告官”案，受到中央人民广播电台、三湘都市报等官方媒体的广泛关注和报道，也引起全社会对“暴力伤医”问题的关注和探讨，为促进法治建设及保护医务工作者的合法权益起到重要推动作用…周涛律师代理的征地拆迁、行政处罚等行政诉讼案件已经覆盖全国28个省、自治区、直辖市，为全国各地数百名委托人争取到合法权益。
陈晨律师简介
北京诚略律师事务所主办律师，曾就职于北京在明律师事务所，不动产征收及行政诉讼业务领域专业律师。执业以来，陈晨律师以专业的业务能力和严谨的工作态度受到委托人的好评。
陈晨律师协助周涛律师代理的浙江金华许水云诉金华市婺城区人民政府行政强制及赔偿案，被最高人民法院评为2018年“第一批保护产权和企业家合法权益典型案例”、“2018年推动法治进程十大案件”、“2018年度人民法院十大民事行政案件”；作为周涛律师团队成员，参与济南市历城区华山片区暴力强拆引发的行政诉讼案件，接受华山片区40余户被拆迁人的委托。该案办理时间长达五年之久，暴力强拆案件性质恶劣，影响广泛，并引发全国关注的“杨玉波案”。陈晨律师在办案过程中受到威胁、恐吓，但是不畏强权，依法积极为委托人争取合法权益，并多次义务帮助委托人到最高院立案，受到委托人的一致认可和好评。此外，陈晨律师在北京、上海、辽宁、山东、浙江、贵州、广西、陕西等20多个省、自治区、直辖市代理不动产征收行政诉讼案件，为委托人争取到合法权益。
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