政府採購業績評分都有哪些設置“誤區”“盲區”
政府採購業績評分都有哪些設置 “誤區”“盲區”
——由一起類似業績爭議案引發的思考
■ 李瑩 楊琴
某市《強制戒毒所監控系統集成採購項目》，招標文件評標辦法規定， “提供 1 份類似業績給予 3 分，滿分為 15 分”。參與投標的 8 家供應商均提供有業績證明材料，評審時評標委員會發生了爭議，有專家認為本項目採購需求主要集中於安全防範的監控集成採購，故只有跟安全防範相關的監控系統集成業績才應給予分值，也即供應商提供的監控設備安裝或信息化系統集成項目業績均不應得分；另一種專家聲音則是，招標文件並沒有對“類似”作詳細規定，只要技術流程或產品設備等相近的項目業績，均應被視為符合要求而給分。
採購人代表現場解釋，作為特殊單位，本項目業績提出的初衷確實是考察投標人安全防護方向的監控系統集成經驗。評標委員會討論並基於少數服從多數的原則，統一將 “安全防範方向的監控系統集成”作為衡量合格業績（得分）的指標。評標結果公告後，某未中標供應商（投標文件提供多個信息化系統集成業績未被認可）提出質疑並對質疑答覆不滿向政府採購監管部門提起投訴，其認為招標文件並沒有對“類似”作規定，專家打分不合理，評標結果無效。
上述案例很典型，即評標辦法業績分設置出現不嚴謹情況而導致質疑投訴。那麼在實踐中，業績評分設置常見的誤區、盲區還有哪些呢？
違規設置
特定區域、特定行業業績。《中華人民共和國政府採購實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十條規定， “以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件”，屬於“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”。除特殊情況外，凡是在業績要求（評分）中體現或變相體現特定行業特定區域的採購文件，應被視為違法。
限定業績合同金額。財政部 2017 年公開的第 4 號政府採購指導性案例明確指出，“雖然合同金額的限定不是直接對企業規模的限定，但由於合同金額與營業收入直接相關，特定金額合同業績條件的設置，實質是對中小企業營業收入的限制，構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”。
據此，無論採購文件提出的業績合同金額要求是否小於項目預算金額，或所謂 “與項目預算金額相適應”，均視為變相將“規模條件、營業收入”作為評審因素，從而違反《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第 87 號，以下簡稱“ 87 號令”）第十七條的規定。
未對業績評分進行量化。採購文件不對評分標準進行細化，將業績情況作 “優、良、中、差”的主觀設定，如“專家根據投標人業績情況進行綜合評分，優： 5-6 分，良： 3-4 分，一般： 1-2 分，無業績： 0 分”。明顯違反了 87 號令第五十五條“評審因素應當細化和量化”的規定。
排斥設置或分值設置過高
原《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第 18 號）第五十二條規定，“綜合評分的主要因素是價格、技術、財務狀況、信譽、業績、服務、對招標文件的響應程度，以及相應的比重或者權值等”；現在施行的 87 號令第五十五條提及的評審因素包括，“技術或者服務水平、履約能力、售後服務等”，未再體現“業績”。部分當事人因此認為，設置業績評分可能違反相關規定，其實不然，“業績”可視為供應商“履約能力”的體現方式之一，特別是技術要求較高的項目，業績更是採購人對供應商項目實施經驗或產品成熟度的考量要素。採購人基於採購項目具體特點和實際需要，設置業績評分項，合法合理。
當然，業績的分值也不能設置過高，高分值（權重）意味著新設企業、中小企業可能失去競爭力，更會帶來 “以其他不合理條件限制和排斥潛在供應商”的爭議。
時間限定不清晰
一方面，常見的時間不清晰的業績評價分設置有： “提供近三年投標產品政府採購業績進行評價， 1 份有效業績（提供中標通知書、採購合同）得 X分……”。按上述內容，若以 2019 年 6 月進行開評標為例，“近三年”的時間要求會出現至少兩種不同理解，一種認為是指 2016 年、 2017 年、 2018 年這整三年，並不包括 2019 年 1-6 月；第二種理解是指 2016 年 6 月開始到 2019 年 6 月共三年。顯然，如果供應商提供的業績恰好處於爭議時間區域，對項目將產生負面影響。
因此，筆者建議，採購文件對業績要求的時間不應使用 “近期、近幾年”等模糊描述，而最好精確至某年、某月。
通常，採購人對供應商的考察時間範圍應傾向於接近項目開展時間，如果偏離項目時間過遠，比如 2019 年的項目要求提供 2015 年、 2016 年的業績，供應商的業績客觀性會有折扣。
另外，由於大部分情況中標通知書跟合同簽訂的時間會有差異，謹慎起見，採購文件應當清楚表示以簽訂合同（或發送中標通知書）的時間為準。
另一方面，對於具有一定特殊性的施工類工程項目，除了對時間範圍詳細規定外，還需定義其時間點是 “簽訂合同時間”還是“項目竣工驗收時間”。由於工程施工履約期間不確定因素較多，存在工期延後、合同更改甚至項目“爛尾”的可能，理論上採購人更關注供應商已實際履約完成的業績情況，因此以竣工時間（提供竣工證明材料）衡量業績情況更為妥當。否則極可能出現項目評標前幾天剛簽約的項目業績，不能實現對供應商業績考察的真正目的。
“類似”含義不明確
“類似”解釋為“大致相像”，顯然不是一個可以表達“精確”的詞語，但政府採購文件依然頻繁出現使用“專家根據供應商提供類似業績進行評審”作為評價標準。
如本文開篇案例，雖然專家出於善意將採購文件中的類似業績統一口徑：即跟安防相關的監控集成業績為有效業績，但實則缺乏有力支持。筆者認為，採購標的物為監控系統集成，縱然供應商提供了一般 “監控設備”或信息化集成服務，也符合或遠超出了“大致相像”的程度，不應被否定。
之所以出現爭議，是因為採購文件沒有對類似業績作準確描述，若能對 “類似”的含義作進一步明確解釋：“指安防類監控系統集成項目”，便可從根本上解決問題。
實踐中，筆者建議，直接將招標產品（貨物或服務）的名稱作為業績的定語，如提供物業管理服務業績等；如果項目特殊或不便用名稱加以描述、需要 “同類產品業績”表達的，應當對“同類”作出明確，如“園區規劃編制服務”採購項目，園區規劃編制、項目可行性研究報告編制等內容在工作中具有相同技術含量的特點，此時便可要求供應商（諮詢機構）提供同類產品業績，並對同類作出詳細解釋。
對象指向不清楚
對象指向不清楚的情況多出現在代理商投標的貨物類項目中，如採購文件將 “專家根據供應商提供的業績情況進行評審，提供 1 份得 X 分……”作為業績評分條款。投標供應商將其中標的項目業績材料、產品的中標業績材料，統統放入投標文件，專家在評審過程中如何認定？而且，投標供應商中標的業績還可能與招標產品毫無關係。
實踐中，針對可能出現代理商投標的情況，作為考量產品穩定性和成熟度的角度，採購文件應當明確以 “產品”業績作為評審標準，不然，可能出現產品業績和供應商業績區分不清的狀況。
證明材料要求模糊
證明材料要求提得不清楚的類似評分條款有： “提供 XX 業績，並提供有關證明材料”或“提供 XX 業績，並提供中標通知書等相關證明材料”等。
僅 “要求提供有關證明材料”的，投標文件中內容自然不能統一，有供應商提供了產品銷售單據、發票，同樣是證明該產品在市場上有了流通，這尚能理解；試想，如果供應商提供了某採購人購買其產品的新聞報告和聯繫方式來佐證，專家應該認可還是不認可？這顯然是個問題。
要求 “提供中標通知書等相關證明材料”也會出現爭議，當事人可以理解成中標通知書是必備，其他材料為輔助；也可理解成跟中標通知書並列或類似如採購合同等材料。另外，對中標通知書的要求也應當符合實際特點，比如有些項目不經過政府採購程序，便沒有中標（成交）通知書，如果將其作為必須要件，則過於嚴苛。
筆者認為，依據項目特點，採購文件應當明確所需的業績證明材料名稱。貨物、服務類業績以中標（成交）通知書、合同為基本要求，必要時可要求提供履約驗收報告；特殊情況，甲乙雙方簽訂的有效採購（購銷或服務）合同也可作為證明材料。工程類項目則需提供竣工驗收報告。採購文件還應當規定，證明材料需體現業績要求的時間範圍、產品（或同類產品）名稱或明細、項目服務內容、採購人及供應商名稱（公章簽署清晰可見）等等，對項目經理或團隊有關聯要求的，需體現項目經理名字、團隊名單等。
最後，筆者還想強調一點，採購文件中出現的業績設定存在歧義或重大缺陷導致評標工作無法進行的，或者違反國家有關強制性規定的，評標委員會應當依照 87 號令第六十五條的規定，停止評標工作，與採購人或者採購代理機構溝通並作書面記錄。
（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）
原文無此圖
編後：
在政府採購實踐中，關於業績的問題時有爭論，且常談常新。哪些因素可以納入業績評分而不構成對供應商的差別性或歧視性待遇？ “類似業績”“同類業績”等模糊概念如何精確表達，從而讓供應商和評審專家雙方撥開雲霧後省時省力？這些問題一直有待探索和回答。本報歡迎讀者朋友們參與到業績設置的討論中來，為政府採購實務操作提供有意義的參考。
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