唐飞 陈礼旺
当前，新冠疫情在我国得到有效控制，各地逐渐恢复正常生产生活秩序。湖北省在实施了较长时间的严格管控后，依据现实风险程度，对省内各地市进行风险分级管理，风险级别较低的地方已实现人员流动，返岗复工随之展开。部分湖北返岗复工人员在跨省流动中，被一些省外地方政府实行集中隔离，时间多为14天。连续14天的集中隔离费用不菲，特别对低收入的劳动者更是如此。在当前形势下这种集中隔离是否应当，这笔费用应如何负担，需要从法律上予以论证。本文认为，在境内疫情得以有效控制下，以居住来源地进行身份识别，阻止湖北人跨省复工或对其实施集中隔离，没有法律依据，隔离费用不应由被隔离人员承担。
一 、跨省返岗复工具有合法性和正当性
1 我国法律保障公民跨省迁徙的权利
我国法律保障公民的迁徙自由。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第37条规定“公民人身自由不受侵犯”，本条被认为是迁徙自由的宪法依据。条文中虽无迁徙的明确表述，但该条蕴含的迁徙自由之意通过户籍、居住管理等法律规范予以体现。有观点认为迁徙自由与我国户籍管理不符。实际上我国现行的户籍登记更多的是对人员身份信息管理，并不限制迁徙。2016年《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》明确当前户籍改革的主要目标为，““十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全”。现有的居住管理制度使公民离开户籍地生活成为常态。我国《居住证管理条例》第2条规定“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”该条例第12条还规定 “居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利”。从以上规定可以得知，我国户籍登记并不限制公民异地迁徙，不具有当地户籍仍可在当地工作生活，并申领居住证，凭借居住证可以享受类似当地户籍的相关权利。
另外，更为重要的一点是，我国是中央统一领导下的单一制国家，各省、市、自治区并不是独立的主体。 我国尚无法律授权各地方政府阻止外地居民合法进入本地。根据基本法理，公权实施受“法无明文规定无授权”限制，私权行使受“法无明文规定即可为“保护，我国公民持有效的居民身份证就可以在我国领土上自由迁移。
2 返岗复工是个人利益和国家利益的共同实现路径
返岗复工是疫情控制下公民作为劳动者恢复劳动的前提，而劳动是实现劳动者，社会和国家共同经济利益的一种方式。首先，从法律规定而言，《宪法》第42条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。说明劳动具有权利义务双重属性，劳动对公民是一种自益权，同时也是一种义务。该条还规定“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责“ ，进一步阐明劳动是公民对国家的义务，该义务体现了劳动对国家的有益性，表明国家是公民劳动的受益者。我国《劳动法》第1条在表述立法宗旨时明确规定 ”为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法制定本法。”该条说明劳动关系的规范，有利于促进经济发展。这里的经济发展是国民经济的整体发展，同样表明了劳动对社会和国家的贡献。其次，从劳动创造的价值归属来看，劳动者创造的价值一部分作为工资补偿劳动力，一部分形成利润用于企业扩大再生产，一部分通过税收的形式上交国家用于发展社会福利。说明劳动是劳动者利益和国家利益的共同源泉
因此跨省返岗复工的行为不仅是劳动者的生活需要，也是社会进步，国家发展的需要，其具有合法性和正当性，我国法律予以保障。
二、对返岗复工人员集中隔离行为缺乏现行法依据
对于合法、正当的跨省返岗复工人员是否能基于疫情防控进行集中隔离？需要结合隔离措施的实施方式和法律规制予以探讨。人员隔离是疫情控制的一种具体措施，该措施因对人身自由实行一定限制，所以必须有明确的法律规定。我国关于传染病疫情下适用隔离措施的法律法规有《中华人民共和国传染病防治法》（简称《传染病防治法》（《中华人民共和国国境卫生检疫法》（简称《卫生检验法》）《突发公共卫生事件应急条例》（简称《应急条例》）。《卫生检疫法》主要针对出入境过程中的防疫，不在本文探讨范围内。从《传染病防治法》《应急条例》中的规定来看，隔离措施主要适用对象为两类，一是针对特定人员，二是针对特定区域的不特定人员。
1特定人员是指传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人以及传染病病人密切接触者。根据《传染病防治法》第39条规定“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：对病人、病原携带者，予以隔离治疗；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗。”该法还规定对上述人员可以在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。《应急条例》 第39条第3款规定“医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。”，
2 对于特定区域内的人员隔离。《应急条例》第41条规定“对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；”《传染病防治法》第41条规定“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。”
通过上述法律规定可知，即使在发生甲类传染病的情形下，采取隔离和医学观察等限制自由措施的对象只能是病人，病原携带者，疑似病人和传染病病人密切接触者。而这些人员不能靠主观确定，需要符合医学认定标准或有密切接触的事实依据。对于非上述人员采取隔离措施只能针对发生病例的场所内的人员。另外对于传染病暴发、流行区域内疫情比较严重的地方，可以由疫情发生地的县级以上人民政府对非特定人员的流动人口落实有关控制措施。
目前了解的外省地方政府对湖北省复工返岗人员实施的集中隔离来看，并不符合前述法律规定的情形。尽管湖北省疫情比其他省份严重，但湖北人并不等于病人，疑似病人，病原携带者以及密切接触者。而且湖北返岗复工人员基本上是在本地进行了长时间的隔离，获取了省市管理机构健康认定的人。如果流入地政府不认可湖北省做出的健康认定，根据谁主张谁举证的原则，隔离地政府应当证明需要隔离的人员具有疾病，疑似疾病，否则法律上无权对这些人员进行集中隔离。其次，如果基于疫情爆发地或流行地的情形对非特定人员进行隔离，那么当地政府要证明本地符合疫情爆发地或流行地标准。而一旦确定本地是疫情爆发地或流行地，适用的隔离对象上应当具有普遍性而不是只针对湖北等省份流入人员。
三、已收取的费用应由采取隔离措施的地方政府承担
前面论证了对跨省返岗复工的人员集中隔离没有法律依据。那么，对于已实施集中隔离并收取的费用应当由谁承担？从法律上而言不应由被隔离人员承担，应当由实施集中隔离措施的地方政府负担。
首先，该集中隔离属于没有法律依据采取的措施，对于被隔离人员而言就不是法定义务，因此产生的费用不应由被隔离人员承担。其次，集中隔离人员并不存在酒店服务合同上的义务。集中隔离的酒店虽然事实上提供了居住服务，但该服务本身不符合民事合同的特性，民事合同产生具有平等性和意思自治的特点。居住于酒店集中隔离并不是被隔离人的真实意思，实际居住的酒店的选择和酒店价格被隔离人也没有选择权，居住隔离酒店的行为具有政府强制性。另外，这种集中隔离并不是为被隔离者提供居住服务为目的，而旨在控制地方疫情，隔离目的具有地方利益性。而被隔离者并无居住酒店的要求，也不存在受益。集中隔离实际上是限制被隔离者自由，服从地方管理，保证地方的公共卫生安全。这种费用的开支由被隔离人承担有失公平。根据《传染病防治法》的规定，即使是对于传染病病人的隔离费用也是由政府保障。《传染病防治法》第41条规定“实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬”。隔离确诊病人具有共益性，对病人能进行有效的医疗，同时对社会而言有利于防止疾病传播。法律举轻以明重，共益的情形下尚且由政府保障生活，而在疫情得到控制后，对健康人员的隔离只是为了单方面实现地方政府的管理目的，费用更应该由相关政府负担。
综上，地方政府对湖北跨省返岗复工人员进行集中隔离于法无据。本文呼吁，已经收取的隔离费用可以采取政府补贴或抵扣税款的方式返还。对于中低收入的劳动者可以通过政府补贴直接返还，对于较高收入的劳动者可以采取抵扣税款的方式进行返还。返还时间应确定为隔离实施后的较短的合理期限。
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