唐飛 陳禮旺
當前，新冠疫情在我國得到有效控制，各地逐漸恢復正常生產生活秩序。湖北省在實施了較長時間的嚴格管控後，依據現實風險程度，對省內各地市進行風險分級管理，風險級別較低的地方已實現人員流動，返崗復工隨之展開。部分湖北返崗復工人員在跨省流動中，被一些省外地方政府實行集中隔離，時間多為14天。連續14天的集中隔離費用不菲，特別對低收入的勞動者更是如此。在當前形勢下這種集中隔離是否應當，這筆費用應如何負擔，需要從法律上予以論證。本文認為，在境內疫情得以有效控制下，以居住來源地進行身份識別，阻止湖北人跨省復工或對其實施集中隔離，沒有法律依據，隔離費用不應由被隔離人員承擔。
一 、跨省返崗復工具有合法性和正當性
1 我國法律保障公民跨省遷徙的權利
我國法律保障公民的遷徙自由。《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第37條規定“公民人身自由不受侵犯”，本條被認為是遷徙自由的憲法依據。條文中雖無遷徙的明確表述，但該條蘊含的遷徙自由之意通過戶籍、居住管理等法律規範予以體現。有觀點認為遷徙自由與我國戶籍管理不符。實際上我國現行的戶籍登記更多的是對人員身份信息管理，並不限制遷徙。2016年《國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確當前戶籍改革的主要目標為，““十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全”。現有的居住管理制度使公民離開戶籍地生活成為常態。我國《居住證管理條例》第2條規定“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證。”該條例第12條還規定 “居住證持有人在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利”。從以上規定可以得知，我國戶籍登記並不限制公民異地遷徙，不具有當地戶籍仍可在當地工作生活，並申領居住證，憑藉居住證可以享受類似當地戶籍的相關權利。
另外，更為重要的一點是，我國是中央統一領導下的單一制國家，各省、市、自治區並不是獨立的主體。 我國尚無法律授權各地方政府阻止外地居民合法進入本地。根據基本法理，公權實施受“法無明文規定無授權”限制，私權行使受“法無明文規定即可為“保護，我國公民持有效的居民身份證就可以在我國領土上自由遷移。
2 返崗復工是個人利益和國家利益的共同實現路徑
返崗復工是疫情控制下公民作為勞動者恢復勞動的前提，而勞動是實現勞動者，社會和國家共同經濟利益的一種方式。首先，從法律規定而言，《憲法》第42條規定“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”。說明勞動具有權利義務雙重屬性，勞動對公民是一種自益權，同時也是一種義務。該條還規定“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責“ ，進一步闡明勞動是公民對國家的義務，該義務體現了勞動對國家的有益性，表明國家是公民勞動的受益者。我國《勞動法》第1條在表述立法宗旨時明確規定 ”為了保護勞動者的合法權益，調整勞動關係，建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度，促進經濟發展和社會進步，根據憲法制定本法。”該條說明勞動關係的規範，有利於促進經濟發展。這裡的經濟發展是國民經濟的整體發展，同樣表明了勞動對社會和國家的貢獻。其次，從勞動創造的價值歸屬來看，勞動者創造的價值一部分作為工資補償勞動力，一部分形成利潤用於企業擴大再生產，一部分通過稅收的形式上交國家用於發展社會福利。說明勞動是勞動者利益和國家利益的共同源泉
因此跨省返崗復工的行為不僅是勞動者的生活需要，也是社會進步，國家發展的需要，其具有合法性和正當性，我國法律予以保障。
二、對返崗復工人員集中隔離行為缺乏現行法依據
對於合法、正當的跨省返崗復工人員是否能基於疫情防控進行集中隔離？需要結合隔離措施的實施方式和法律規制予以探討。人員隔離是疫情控制的一種具體措施，該措施因對人身自由實行一定限制，所以必須有明確的法律規定。我國關於傳染病疫情下適用隔離措施的法律法規有《中華人民共和國傳染病防治法》（簡稱《傳染病防治法》（《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（簡稱《衛生檢驗法》）《突發公共衛生事件應急條例》（簡稱《應急條例》）。《衛生檢疫法》主要針對出入境過程中的防疫，不在本文探討範圍內。從《傳染病防治法》《應急條例》中的規定來看，隔離措施主要適用對象為兩類，一是針對特定人員，二是針對特定區域的不特定人員。
1特定人員是指傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人以及傳染病病人密切接觸者。根據《傳染病防治法》第39條規定“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時採取下列措施：對病人、病原攜帶者，予以隔離治療；對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療。”該法還規定對上述人員可以在指定場所進行醫學觀察和採取其他必要的預防措施。《應急條例》 第39條第3款規定“醫療衛生機構應當對傳染病病人密切接觸者採取醫學觀察措施，傳染病病人密切接觸者應當予以配合。”，
2 對於特定區域內的人員隔離。《應急條例》第41條規定“對傳染病暴發、流行區域內流動人口，突發事件發生地的縣級以上地方人民政府應當做好預防工作，落實有關衛生控制措施；”《傳染病防治法》第41條規定“對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，並同時向上一級人民政府報告；接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批准的決定。”
通過上述法律規定可知，即使在發生甲類傳染病的情形下，採取隔離和醫學觀察等限制自由措施的對象只能是病人，病原攜帶者，疑似病人和傳染病病人密切接觸者。而這些人員不能靠主觀確定，需要符合醫學認定標準或有密切接觸的事實依據。對於非上述人員採取隔離措施只能針對發生病例的場所內的人員。另外對於傳染病暴發、流行區域內疫情比較嚴重的地方，可以由疫情發生地的縣級以上人民政府對非特定人員的流動人口落實有關控制措施。
目前瞭解的外省地方政府對湖北省復工返崗人員實施的集中隔離來看，並不符合前述法律規定的情形。儘管湖北省疫情比其他省份嚴重，但湖北人並不等於病人，疑似病人，病原攜帶者以及密切接觸者。而且湖北返崗復工人員基本上是在本地進行了長時間的隔離，獲取了省市管理機構健康認定的人。如果流入地政府不認可湖北省做出的健康認定，根據誰主張誰舉證的原則，隔離地政府應當證明需要隔離的人員具有疾病，疑似疾病，否則法律上無權對這些人員進行集中隔離。其次，如果基於疫情爆發地或流行地的情形對非特定人員進行隔離，那麼當地政府要證明本地符合疫情爆發地或流行地標準。而一旦確定本地是疫情爆發地或流行地，適用的隔離對象上應當具有普遍性而不是隻針對湖北等省份流入人員。
三、已收取的費用應由採取隔離措施的地方政府承擔
前面論證了對跨省返崗復工的人員集中隔離沒有法律依據。那麼，對於已實施集中隔離並收取的費用應當由誰承擔？從法律上而言不應由被隔離人員承擔，應當由實施集中隔離措施的地方政府負擔。
首先，該集中隔離屬於沒有法律依據採取的措施，對於被隔離人員而言就不是法定義務，因此產生的費用不應由被隔離人員承擔。其次，集中隔離人員並不存在酒店服務合同上的義務。集中隔離的酒店雖然事實上提供了居住服務，但該服務本身不符合民事合同的特性，民事合同產生具有平等性和意思自治的特點。居住於酒店集中隔離並不是被隔離人的真實意思，實際居住的酒店的選擇和酒店價格被隔離人也沒有選擇權，居住隔離酒店的行為具有政府強制性。另外，這種集中隔離並不是為被隔離者提供居住服務為目的，而旨在控制地方疫情，隔離目的具有地方利益性。而被隔離者並無居住酒店的要求，也不存在受益。集中隔離實際上是限制被隔離者自由，服從地方管理，保證地方的公共衛生安全。這種費用的開支由被隔離人承擔有失公平。根據《傳染病防治法》的規定，即使是對於傳染病病人的隔離費用也是由政府保障。《傳染病防治法》第41條規定“實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬”。隔離確診病人具有共益性，對病人能進行有效的醫療，同時對社會而言有利於防止疾病傳播。法律舉輕以明重，共益的情形下尚且由政府保障生活，而在疫情得到控制後，對健康人員的隔離只是為了單方面實現地方政府的管理目的，費用更應該由相關政府負擔。
綜上，地方政府對湖北跨省返崗復工人員進行集中隔離於法無據。本文呼籲，已經收取的隔離費用可以採取政府補貼或抵扣稅款的方式返還。對於中低收入的勞動者可以通過政府補貼直接返還，對於較高收入的勞動者可以採取抵扣稅款的方式進行返還。返還時間應確定為隔離實施後的較短的合理期限。
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